La Sala Segunda de la SCJM en este interesante caso analizó los recaudos necesarios para que el deber de responder de la administración frente a pedidos de información pública sea considerado suficiente. Además, intensificó el recaudo de la motivación del acto atento a la naturaleza del objeto de informe: información pública sobre el acceso a la interrupción voluntaria y legal del embarazo en la provincia.
Carátula:
"Asociación Civil Pro Amnistía c/ Gobierno de la Provincia de Mendoza p/ Acción Procesal Administrativa"
Número de Expediente:
13-06847063-8
Tribunal:
SCJM - Sala II
Preopinante:
Dr. José V. Valerio
Fecha:
25/10/2024
Antecedentes:
En septiembre de 2021 la Asociación Civil Pro Amnistía (conocida como Amnistía Internacional) y Líbera Abogacía Feminista solicitó acceso a la información pública dirigida al Ministerio de Salud, buscando datos sobre el acceso a la interrupción voluntaria y legal del embarazo en la provincia. La solicitud abarcaba diversos aspectos como campañas informativas, organización del sistema de salud público, supervisión de efectores privados y garantías de acceso a la IVE/ILE.
El Ministerio de Salud procedió a contestar el informe.
Amnistía Internacional y Líbera Abogacía Feminista consideró que la información no fue efectivamente brindada, por lo que interpuso un Recurso por Incumplimiento de Solicitud de Información.
En febrero de 2022, el Auditor General de la Oficina de Investigaciones Administrativas y Ética Pública (OIAYEP) resolvió rechazar formalmente el recurso, por considerarlo presentado extemporáneamente.
Contra dicho rechazo Amnistía Internacional presentó una acción procesal administrativa.
Posición de la parte actora:
La Asociación solicita la anulación de dicha resolución por considerarla ilegítima y arbitraria, argumentando que viola los derechos constitucionales de acceso a la información y tutela judicial efectiva establecidos en la Ley N° 9070, la Constitución Nacional y diversos Tratados Internacionales aplicables a la Provincia de Mendoza. La actora sostiene que los organismos garantes del acceso a la información pública deben facilitar, no obstaculizar su acceso.
La actora argumenta que el Ministerio de Salud incumplió con su obligación de brindar la información requerida, vulnerando tanto la Ley de Acceso a la Información Pública como la Ley 27.610 de Interrupción Voluntaria del Embarazo. Sostiene que la información solicitada es esencial para garantizar la implementación efectiva de la ley y la rendición de cuentas a la ciudadanía, señalando que los datos indirectos proporcionados a través de la Línea 0800 de Salud Sexual no constituyen información precisa sobre el acceso real a la práctica.
Finalmente, señala que hubo una aplicación indebidamente restrictiva del artículo 5 del Decreto 455/19, lo que alteró los derechos consagrados y desnaturalizó las finalidades de la norma. Además, denuncia vicios de forma en la resolución recurrida, argumentando que carece de fundamentos adecuados y que los proporcionados son superficiales, reduccionistas y arbitrarios. También señala la existencia de vicios en la notificación del pronunciamiento de rechazo.
Posición de la parte demandada:
Expone que el Ministerio de Salud respondió la solicitud dentro del plazo legal, proporcionando la información disponible para cada ítem y sub ítem del requerimiento. En los casos donde carecía de información específica, se informó la no disponibilidad del indicador y se señaló la existencia de guías indirectas que permitirían llegar a las conclusiones requeridas mediante su análisis.
Sostiene que no existe una controversia real entre las partes y, por lo tanto, no hay causa. Argumenta que si bien la Administración maneja grandes cantidades de información, no está obligada a procesarla, sino únicamente a proporcionar la información que ha producido o que se encuentra bajo su control. El solicitante puede acceder al dato bruto y realizar su propia elaboración según sus necesidades específicas.
Enfatiza que la normativa provincial no obliga al órgano requerido a crear o producir información que no posea al momento del pedido, su única obligación es indicar dónde se puede obtener la información no disponible. Afirma que la administración cumplió plenamente con su obligación de producir y sistematizar la información requerida, incluso proporcionando acceso al “dato bruto” como medida adicional.
Señala que el Recurso previsto en el artículo 19 de la Ley 9070 fue presentado extemporáneamente, lo que llevó a que fuera declarado inadmisible. Además, opone la excepción de cosa juzgada, argumentando que la actora consintió y dejó firme el acto administrativo original que dio lugar a las posteriores decisiones administrativas.
Voto del magistrado preopinante, Dr. Valerio:
Requisitos de las notificaciones administrativas
La accionante confunde los efectos de una notificación irregular con la nulidad de los actos ya que, según la Ley de Procedimiento Administrativo, estos vicios no perjudican al afectado ni implican la pérdida de sus derechos, salvo en casos de prescripción.
Cita lo dicho en la causa "Sylog S.A." (2021), donde sostuvo que: “En relación con la notificación irregular de un acto administrativo, reglada en el art. 153 de la Ley 3.909 de Procedimiento Administrativo, dicha circunstancia tiene como efecto únicamente la suspensión del plazo para recurrir o ejecutar el acto, por lo que, habiendo tomado conocimiento del acto el administrado, la notificación defectuosa carece de virtualidad suficiente para nulificar el acto administrativo.”
Rechazo formal con análisis de fondo
A pesar de que el rechazo se basó en cuestiones formales (extemporaneidad), el dictamen también abordó los agravios sustanciales de la recurrente.
El Tribunal ha mantenido el criterio de que si la demandada ha debatido cuestiones sustanciales durante el procedimiento administrativo previo, corresponde abordar los cuestionamientos de legitimidad relativos al fondo del asunto controvertido.
Motivación del acto
Critica que en este caso se rechazó el recurso “in límine” sin utilizar estas facultades.
Analiza los arts. 17, 19 y 23 de la ley 9070 junto con el art. 45 de la ley 9003:
El art. 19 establece un recurso para revisar casos de denegación, respuestas inadecuadas o falta de respuesta a solicitudes de información.
El art. 17 detalla las competencias de la autoridad de aplicación, la que incluye la mediación de disputas.
Finalmente, según los arts. 23 de la ley 9070, 45 de la ley 9003 y 4 de la ley 8993, todo rechazo debe ser debidamente fundamentado y los funcionarios deben actuar con transparencia, proporcionando la información solicitada en tiempo y forma.
En este caso, la Resolución que rechaza formalmente el recurso es un documento breve de solo cinco párrafos y siete renglones que no proporciona una fundamentación directa, ya que remite a dictámenes previos para su justificación (motivación "in aliunde"). Esta práctica viola el art. 54 de la ley de Procedimiento Administrativo, que prohíbe explícitamente la remisión genérica a propuestas o dictámenes previos. Considera que la resolución transgrede el artículo 45 de la Ley 9003 al carecer de motivación propia, lo que esto tornaría inexistente al acto en cuestión, conforme lo disponen los arts. 72 inc c) y 76 de la LPA.
Además, la argumentación genérica del dictamen no permite comprender el razonamiento utilizado para descartar los tres ejes de crítica del pedido de reacertamiento.
La ley 9070, en consonancia con la LPA, exige que la decisión de rechazar un recurso sea fundada, vinculándose con los fines de gobierno abierto y transparencia establecidos en la misma norma.
Recuerda lo dispuesto por el art. 45 penúltimo párrafo de la LPA “La motivación contendrá la explicación de las razones de hecho y de derecho que fundamentan el acto, con un sucinto resumen de los antecedentes relevantes del expediente, la finalidad pública que justifica su emisión, la norma concreta que habilita la competencia en ejercicio y, en su caso, la que establece las obligaciones o deberes que se impongan al administrado, individualizando su publicación.”
La Autoridad de Aplicación no trató todos los agravios del recurso, omitiendo expresarse sobre aquel según el cual la accionante denuncia haber recibido respuestas imprecisas, confusas y requerían una explicación.
Estos agravios estaban amparados por el art. 19 de la ley 9070 que contempla casos de respuestas ambiguas, inexactas o incompletas. Considera que el dictamen se limitó a tratar únicamente el reclamo sobre puntos sin respuesta, argumentando que la información proporcionada era la que "obraba en su poder".
Expone una importante discrepancia en la interpretación del pedido: mientras el dictamen sugiere que se trataba de una solicitud de entrega de instrumentos o copias, en realidad la accionante solicitaba la elaboración de un informe circunstanciado con respuestas detalladas a su interrogatorio. Esta diferencia fundamental en la comprensión del objeto del recurso demuestra una motivación inadecuada del acto administrativo.
Voto ampliatorio del Dr. Palermo al que adhiere el Dr. Adaro:
Adhiere al voto preopinante, pero realiza una ampliación de su voto.
Análisis del derecho al acceso a la información pública y del deber estatal de brindarla
La decisión de la OIAYEP incumple el deber de brindar información pública consagrado en las leyes locales 9.070 y 9.003, la ley nacional 27.275, la Constitución Nacional y Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos.
El derecho de acceso a la información tiene un sentido colectivo vinculado al control institucional y la participación ciudadana en el debate público.
La tematización de la información cobra un marcado carácter público o social “que tiende a relevar el empleo instrumental de la información no como –o no solamente como– factor de autorrealización personal, sino como mecanismo o andamiaje de control institucional, tanto frente a autoridades públicas como frente a particulares cuya situación de poder de injerencia o inducción permite la determinación de conductas de otros particulares o su misma subordinación” (confr. Abramovich, V. y Courtis, C., El acceso a la información como derecho, Anuario de Derecho a la Comunicación, Año 1, Vol.1 (2000), Editorial Siglo XXI, Buenos Aires).
De acuerdo con la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “las dos dimensiones, individual y social, del derecho la libertad de pensamiento y de expresión, deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea” (Corte IDH, Caso “Claude Reyes otros vs. Chile”, sent. del 19/09/2006, Serie C, 151, párr. 77).
Según viene sosteniendo la CSJN, “[e]n una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción de que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones” (Corte IDH, Caso “Claude Reyes”, párr. 92, citado por la CSJN en “ADC” (2012); “Cippec”, (2014); “Oehler”, (2014); entre otros casos).
La denegación resulta especialmente grave cuando se funda en razones formales, no trata todos los agravios, o pretende satisfacerse con documentos sin brindar respuestas detalladas.
A su vez, cabe analizar si la respuesta estatal consistente en “no contar con la información” solicitada es una respuesta válida en el contexto normativo señalado, de acuerdo con el objeto y los fines de la ley local, y con las razones constitucionales que respaldan el derecho de acceso a la información pública y el deber de brindarla. ¿Qué institución debería “contar con la información”? ¿Con qué objeto se definirían sujetos obligados (a brindar información) y la figura del “funcionario garante”? ¿Quién, si no es el Estado, debería producir y recabar datos concernientes a políticas públicas?
Subraya la particular relevancia del acceso a información en materia de salud sexual y reproductiva, señalando que es un deber del Estado no solo fundado en la transparencia gubernamental sino como garantía del derecho efectivo a la práctica de IVE/ILE. Cita estándares internacionales que establecen el derecho de las mujeres a recibir información sobre sus derechos sexuales y reproductivos.
Finalmente, concluye que el rechazo es ilegítimo por tres razones:
incumplir el deber de brindar información pública,
afectar el sentido colectivo de la información y el carácter republicano,
y descuidar la importancia del acceso a información sobre políticas de salud sexual y reproductiva como mecanismo de evaluación y mejora.
Solución del caso:
Se hace lugar a la demanda y se declara la nulidad de la Resolución.
Se ordena al Ministerio de Salud y Deportes de la Provincia que cumpla con la obligación estatal de brindar información pública completa, adecuada y veraz (confr. disposiciones de la Ley 9.070) completando y/o corrigiendo las imprecisiones y omisiones relativas a los pedidos de la actora.
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