En esta oportunidad, al resolver el caso de un empleado municipal al que se le modificaron las condiciones laborales, la Sala II de la Suprema Corte recuerda la importancia cardinal que la Ley de Procedimiento Administrativo asigna a la motivación de los actos discrecionales por parte de la administración. Asimismo, recuerda los límites a los que debe someterse la administración para ejercer legítimamente el ius variandi.
Carátula:
Expediente:
13-04784795-2
Tribunal:
Sala II Suprema Corte de Justicia de Mendoza
Fecha:
14 de agosto de 2024
Posición de la parte actora:
El actor inicia Acción Procesal Administrativa a fin de que se anule la “Misión Especial” asignada y la baja en los adicionales “Responsabilidad Jerárquica” y “Responsabilidad Profesional.
Solicita ser reintegrado a funciones acordes a su formación y cargo.
Relata su trayectoria laboral desde 1994, destacando su designación en planta permanente en 1995, promociones y cargos ocupados, incluyendo funciones jerárquicas.
Denuncia una serie de situaciones laborales adversas desde su reintegro tras una licencia, incluyendo: aislamiento y falta de asignación de tareas, cambios de horario y lugar de trabajo que afectaron su actividad particular, baja injustificada de adicionales salariales.
Argumenta que los actos cuestionados carecen de motivación adecuada, violan derechos laborales fundamentales, como la estabilidad en el cargo, y le provocaron una degradación salarial significativa (más del 20%).
Alega trato discriminatorio por razones políticas, invocando la Ley 23.592 y Tratados Internacionales de Derechos Humanos.
Señala como prueba de persecución la publicación de una oferta laboral para un puesto similar al suyo, Licenciado en Higiene y Seguridad, mientras él cumplía funciones administrativas.
Menciona resoluciones previas del H. Concejo Deliberante y la Dirección de Asuntos Legales que aplicaron criterios diferentes en casos similares
Posición de la parte demandada:
Sostiene que el actor ha impugnado sistemáticamente las normas emitidas por el Departamento Ejecutivo desde su cese como Secretario de Gobierno.
Justifica la baja de los adicionales: “Responsabilidad Jerárquica” porque el actor no posee personal a cargo y del ítem “Responsabilidad Profesional” porque no constaba el título de Higiene y Seguridad en el Trabajo en su legajo.
Afirma que la quita de los adicionales está en consonancia con el Acta Paritaria N° 20.
Sostiene que el ejercicio del ius variandi es legítimo y rechaza el planteo de persecución política.
Indica que el actor adjuntó copia de su título al legajo después de que se dispusiera la baja en el ítem.
Posición de la SCJM:
La pretensión relativa al ius variandi y la discriminación.
El actor impugnó su traslado a distintos Centros de Salud, en donde se le asignaron tareas administrativas que estaban relacionados con su formación profesional. Fundamentalmente, ataca el acto en cuestión por inexistencia de motivación.
El Tribunal señala la importancia de la motivación de los actos administrativos por parte de la administración, recordando la doctrina del caso “Mirábile Ortega” donde se sostuve que “El principio republicano de gobierno establecido tanto en nuestra Constitución Nacional como en la Provincial (art. 1° de cada una de ellas), conduce necesariamente a tener que dar fundamento de las decisiones adoptadas, no siendo suficiente una fundamentación sólo aparente, sino que se requiere que las razones invocadas sean una derivación razonada del derecho vigente aplicable a las circunstancias probadas de la causa”.
Asimismo, la SCJM recuerda la doctrina sentada en numerosos precedentes del Tribunal respecto a la necesidad de motivar los actos discrecionales de la Administración. (“Lucesoli”, “Diaz Ojeda”, “Persia”, “Valverde”, “Boschi”, “Di Marco”, “Suares”).
Todos estos precedentes se basan en la doctrina sentada por la CSJN en “Schnaiderman” (Fallos: 331:735) en donde expuso que “no cabe dispensar [la ausencia de motivación del acto] por haberse ejercido potestades discrecionales, las que –por el contrario– imponen una observancia más estricta de la debida motivación”.
Siguiendo este último precedente de la CSJN, la Ley 9003 ha aumentado la exigencia de motivación al incorporar un marco de principios generales aplicables al procedimiento administrativo, de raíz constitucional, entre los que se encuentra el debido proceso adjetivo. Este principio involucra, “el derecho del administrado de obtener una decisión fundada en sede administrativa, comprensiva de los alcances de la declaración, siendo la motivación esencial, más tratándose de atribuciones discrecionales que pudieren afectar los intereses del administrado” (art. 1.II.c).3, LPA). Asimismo, dicha norma ha agregado tres párrafos al art. 45, en los cuales ha dispuesto: “La motivación contendrá la explicación de las razones de hecho y de derecho que fundamentan el acto, con un sucinto resumen de los antecedentes relevantes del expediente, la finalidad pública que justifica su emisión, la norma concreta que habilita la competencia en ejercicio y, en su caso, la que establece las obligaciones o deberes que se impongan al administrado, individualizando su publicación. La motivación no puede consistir en la remisión genérica a propuestas, dictámenes o resoluciones previas. A mayor grado de discrecionalidad en el dictado del acto, más específica será la exigencia de motivarlo suficientemente”.
Por otro lado, el Supremo Tribunal señala que en casos donde se alega el “ius variandi abusivo” el vicio de desviación de poder en la voluntad del funcionario puede producirse tanto en la actividad reglada como en la discrecional, pero en esta última es más difícil su demostración. Así, con cita a la doctrina de los fallos “Serpa” y “Peña y Lillo”, señala que “la ausencia de prueba de alguna disminución en las condiciones de prestación de servicios impide tener por demostrada la finalidad persecutoria, o de castigo, o de reprimenda, o de exclusión, necesaria para determinar la existencia del vicio de desviación de poder atribuido al acto atacado; pues para demostrar su presencia es necesario acreditar no sólo la afectación de alguno de los derechos del agente, sino también que el acto es producto de una finalidad desviada del emisor. Además, esa dificultad probatoria se traslada al análisis de la motivación del acto cuestionado por desviación de poder”.
Respecto a si el ius variandi en el cambio de funciones afecta a la estabilidad del empleo público recuerda que la estabilidad del empleado público comprende el derecho a la carrera, como integrante de la garantía de la estabilidad (art. 30 Constitución Mendoza, art. 14 bis Constitución Nacional, y art. 16 del Decreto Ley 560/73), que se refiere siempre al agrupamiento, tramo y categoría, y no a la función que se haya asignado si ésta última no fuera inherente a aquéllos.
En el precedente "Cornejo" la Sala II señala específicamente que, si bien la estabilidad no es extensiva a las funciones asignadas, también puede verse afectado aquel derecho si las nuevas funciones que se encomiendan importan una verdadera desjerarquización.
El Estado empleador puede variar la función asignada a sus agentes dependientes, cuidando siempre de respetar su integridad y de no convertir tal facultad en un accionar persecutorio. Para tener por configurada la ilegitimidad del ejercicio de ese poder debe probarse la intencionalidad desviada del ente emisor del acto, así como el perjuicio que la decisión le ocasiona al agente.
El Tribunal, y en particular la Sala Segunda, recuerda que el Estatuto Escalafón Municipal (Ley 5.892) otorga a la entidad empleadora la facultad de reorganizar las dependencias públicas. Esto incluye la posibilidad de modificar las modalidades de trabajo, siempre que se respete la calificación y categoría del empleado. Sin embargo, si el cambio implica una modificación sustancial en las condiciones laborales, debe estar debidamente fundamentado.
El Tribunal advierte que la “Misión Especial” no se encuentra regulada en el Escalafón Estatuto Ley 5.892, pero otras regulaciones sí lo hacen, como por ejemplo Policías.
El Decreto que asignó al actor a una “Misión Especial”, carece de sustento normativo dentro del ámbito municipal, ya que no describe adecuadamente las tareas específicas ni el plazo de la misión.
La Sala Primera, en el caso “Cerioni”, subrayó que el problema no radica en la estabilidad y categoría del cargo del actor, sino en el uso abusivo del ius variandi, al no justificar adecuadamente las decisiones tomadas por la autoridad.
Finalmente, la SCJM concluyó que la falta de motivación cuando se afectan los atributos inherentes al cargo, categoría y función, por sí sola, resulta suficiente para declarar la nulidad del Decreto Municipal en los términos de los artículos 72 inc. b y 75 LPA.
Se concluye así que el acto cuestionado se encuentra gravemente viciado en la forma por falta de motivación (art. 45 inc. a y art. 68 inc. b LPA) y en la voluntad en la emisión del acto por resultar arbitraria la decisión en violación a las condiciones exigidas en el art. 39 de la citada LPA (art. 63 inc. c LPA).
La pretensión relativa a los adicionales:
El Tribunal realiza un análisis de la Ley Nº 5892 y del Acta Paritaria Nº 20 que regula los adicionales, suplementos y sobre el punto remite a lo tratado en el precedente "Sindicato de obreros y empleados de la Municipalidad de Mendoza c/ Municipalidad de Mendoza p/APA"
El Acta Paritaria N° 20, homologada en 2004, reemplazó completamente la estructura salarial anterior y estableció tres componentes principales para la retribución: la asignación de categoría, los adicionales (como antigüedad, título, responsabilidad profesional y función jerárquica) y los suplementos.
Respecto de los adicionales “Responsabilidad Jerárquica” y “Responsabilidad Profesional” tiene por acreditada la falta de motivación del acto administrativo que dispone su baja. Además, interpreta las vías de hecho que ejerció la administración configuran un ius variandi abusivo.
Sin embargo, señala en virtud de el actor no desempeñó funciones jerárquicas o que implicaran la aplicación de los conocimientos de su título, ni tuvo personal a cargo durante la “misión especial”, corresponde el rechazo de las diferencias salariales solicitadas.
Solución del caso:
Hace lugar parcialmente a la pretensión del actor.
Ordena a la Municipalidad restablecer al demandante a su situación laboral previa, asignándole funciones acordes a su formación y categoría profesional.
Agradecemos especialmente a Arturo Erice por habernos acercado este interesante fallo.
Comments