Expropiación Inversa: resguardo del derecho de propiedad frente a la inacción estatal

Por: Agostina Di Leo

La SCJM resolvió que corresponde la expropiación inversa debido a la prolongada inacción del Estado en un proceso iniciado en 2010. Aunque el Estado no tomó posesión del inmueble, la mera inscripción registral y el retraso de más de 14 años en el proceso de expropiación generaron una afectación prolongada e injusta al derecho de propiedad del titular. El Tribunal concluye que, dada la falta de avances y la incertidumbre que ha generado en el propietario, la expropiación inversa es un instrumento válido para contrarrestar la inercia del Estado, subrayando que el mismo no puede evadir sus responsabilidades por demoras excesivas en el proceso de expropiación.

Carátula:

"Brunner Orlando Alberto c/ Gobierno de Mendoza p/ Expropiación p/ Recurso Extraordinario Provincial"

N° de expediente:

13-04178998-5/1 

Tribunal:

SCJM  Sala I

Preopinante:

Dr. Pedro Llorente

Fecha:

13/02/2025

Hechos:

• En el año 2001, se dicta la Ley Provincial 6.920 que reconoce la preexistencia étnica y cultural del pueblo Huarpe Milcallac de la provincia de Mendoza y declara de utilidad pública y sujeto a expropiación un terreno que abarca aproximadamente el 5% del territorio de Mendoza y afecta un gran porcentaje del Departamento de Lavalle.

• En 2005, el actor adquiere un inmueble rural sito en Ruta Nacional 40. Una porción de dicho terreno se encuentra dentro de los límites fijados en el anexo I de la Ley 6920.

• En el año 2009 se efectúa la afectación registral del inmueble sujeto a expropiación.

• En el año 2010, por Decreto 633/2010. se declara la expropiación de urgencia y se faculta a Fiscalía de Estado a iniciar acciones judiciales.

• Ese mismo año, el Fiscal de Estado inició la demanda pertinente ante el 21º Juzgado Civil, Comercial y Minas, bajo el expediente 116.895 "Fiscalía de Estado c/ Demandados Desconocidos p/ Expropiación", que abarcó a casi 500 titulares registrales. Sin embargo, a siete años de iniciada la acción, los titulares aún no habían sido individualizados ni se había decretado el traslado de demanda.

• Por tal motivo el 4/08/2017, el actor interpone una acción por expropiación inversa contra el Gobierno de la Provincia de Mendoza, solicitando que se cumpla con la expropiación de su inmueble, conforme a lo establecido en la Ley Provincial 6.920 y el Decreto 633/2010.

  
  

Posición de la parte actora:

• Pide la escrituración del bien a favor del Estado, el pago de la indemnización con intereses y costas, y, subsidiariamente, el pago de daños y perjuicios en un monto equivalente al valor de expropiación determinado por el Tribunal de Tasación.

• Indica que la afectación del inmueble se inscribió en el Registro Público más de cinco años y medio después de que él lo adquiriera, por lo que en el momento de la compra desconocía que su propiedad estaba sujeta a expropiación. Además, la constitucionalidad de la Ley 6.920 estaba en disputa en la causa "Fiscalía de Estado contra Gobierno de Mendoza p/ Acción de Inconstitucionalidad" (Expediente 72.575).

• Sostiene que desde 2009, ha estado imposibilitado de vender su inmueble, pues en la matrícula del Registro de la Propiedad figura la afectación por expropiación, lo que reduce su valor y dificulta su comercialización.

• Asegura que esto ha vulnerado su derecho constitucional a la propiedad, ya que no ha podido usufructuar ni disponer del bien. Además, denuncia que desde la publicidad de la sentencia de la causa 72.575 y la expropiación de urgencia, miembros de la comunidad Huarpe han avanzado sobre su propiedad, suponiendo que el trámite se resolvería en un plazo razonable.

• El actor afirma que ha reclamado en múltiples ocasiones, tanto por vía administrativa como judicial, la concreción de la expropiación, pero no ha recibido respuesta del Estado.

• Denuncia la inacción del Gobierno provincial, argumentando que:

  • No ha tomado posesión del inmueble.

  • No ha individualizado los inmuebles sujetos a expropiación ni a sus propietarios.

  • No ha depositado a tiempo el monto del avalúo fiscal (lo hizo cuatro años después de iniciada la demanda).

  • No ha determinado el monto de indemnización correspondiente a cada expropiado.

• Sostiene que esta falta de acción constituye abuso del Estado, que no paga la indemnización ni permite disponer libremente del inmueble.

Posición de la provincia demandada:

Solicita el rechazo de la demanda, argumentando que:

• La demanda de expropiación urgente está en trámite, con la colaboración de la Comunidad Huarpe, que ha intervenido como tercero coadyuvante.

• El actor no ha acreditado el agotamiento de la vía administrativa, requisito exigido por el artículo 47 del Decreto Ley 1447/75.

• No se han generado perjuicios reales para el actor, pues:

  • No se ha ocupado el terreno.

  • No se ha impedido su construcción, mejoras o disfrute.

  • No hay restricciones legales para vender o alquilar la propiedad.

• Además, el actor adquirió el inmueble en 2005, cuatro años después de la promulgación de la Ley 6.920. La existencia de la norma era de conocimiento público, por lo que no puede alegar desconocimiento ni perjuicios.

Sentencia de primera instancia (link): 

El tercer juzgado de gestión asociada rechaza la demanda y la petición subsidiaria de daños y perjuicios, fundado en que:

• No hay controversia respecto de que la Ley 6.920 declaró el inmueble de utilidad pública y sujeto a expropiación.

• Respecto al agotamiento de la vía administrativa, considera que resulta obvia la inutilidad e innecesariedad de la reclamación, teniendo en cuenta que la demandada, lejos de ofrecer una indemnización, ha negado la existencia de la “apropiación” o al menos “restricción” respecto de los bienes declarados de utilidad pública.

• La controversia radica en si se han afectado o no los derechos constitucionales del actor.

• Concluye que no se ha demostrado que el actor no pueda vender, usar o explotar la propiedad.

• El actor no puede alegar desconocimiento de la expropiación por ser público y notorio como así también en virtud del art. 20 Código Civil.

• El Estado aún no ha tomado posesión del bien, por lo que no puede hablarse de expropiación inversa.

• No se acreditaron daños ni perjuicios concretos que justifiquen una indemnización.

Sentencia de Cámara (link):

El actor apela la sentencia y Cámara revoca el fallo. Hace lugar a la demanda de expropiación inversa, por los siguientes fundamentos:

• La demora injustificada del Estado en completar el procedimiento expropiatorio legitima que el afectado active el mecanismo judicial.

• La sola declaración de utilidad pública altera la posesión, el uso y el valor del bien, afectando su comerciabilidad por cuanto un bien sujeto a utilidad pública sale del comercio. Tras la inscripción de su afectación en 2009, se desalienta cualquier inversión o mejora, ya que el bien será expropiado.

• El Estado debía cumplir con la expropiación tras la confirmación de la constitucionalidad de la Ley 6.920 en 2008.

• Sí se encuentra afectado el derecho de propiedad del titular lo que habilita la demanda en virtud del art. 46 inc. c) del Decreto Ley 1447/75.

• Cita jurisprudencia que equipara la inscripción de la expropiación con la sustracción del bien del comercio.

• En virtud del artículo 9 del citado Decreto no son indemnizables las mejoras, salvo las necesarias para conservación, por ello podría convertirse en tierra inculta y sin productividad.

• Si bien el inmueble sujeto a expropiación puede en teoría venderse, la transferencia es inoponible al Estado.

• No advierte interés en contradecir este proceso por cuanto tiene el mismo objeto que el juicio interpuesto por Fiscalía de Estado (116.895).

• En cuanto al monto indemnizatorio reconoce el valor determinado por el Tribunal de Tasaciones de la Provincia en U$D 32.557, a convertir en pesos al valor oficial al momento de pago con más intereses.

Posición mayoritaria de la SCJM (voto de los Dres. Llorente y Day): 

Fiscalía de Estado y la Provincia de Mendoza interponen recurso extraordinario provincial. La SCJM rechaza los recursos y confirma parcialmente la sentencia de Cámara, por los siguientes argumentos.

Procedencia de la acción de expropiación inversa

• El artículo 46 del Decreto Ley 1447/75 define la expropiación inversa y los supuestos en los que procede esta acción. En el caso en cuestión, los incisos a) y b) no se configuran, ya que el Estado no ha tomado posesión del inmueble, y el inciso d) tampoco aplica. Por lo tanto, el análisis se centra en el inciso c), es decir, si la mera afectación del inmueble a expropiación constituye una restricción irrazonable del derecho de propiedad que habilite la expropiación inversa.

• Existe un juicio de expropiación de urgencia iniciado por Fiscalía de Estado en 2010, cuyo objeto es obtener la disponibilidad inmediata de los inmuebles. Esta causa no ha llegado siquiera a la etapa de traslado de la demanda, dejando al propietario en un estado de incertidumbre por más de 14 años. Tampoco se ha avanzado en la vía administrativa para el pago de indemnizaciones (arts. 12 y ss. del Decreto Ley 1447/75). Al no haber avanzado el proceso significativamente tras más de una década, el propietario queda habilitado al propietario a reclamar la expropiación inversa.

• El extenso periodo de tiempo sin concluir el trámite de expropiación y obtener la indemnización afecta de manera irrazonable y excesiva el derecho de propiedad del actor.

• La atribución para declarar la utilidad pública es exclusiva del Poder Legislativo, pero esa facultad, luego de afectar el inmueble con su inscripción en la matrícula, no puede ser ejercido sin limitación alguna.

• Que se encuentre iniciado el juicio de expropiación de urgencia, aun en la complejidad del mismo, no paraliza el derecho que tiene el actor, cuando existe un cercenamiento de su derecho de propiedad configurado por el irrazonable periodo.

• El Estado no puede desligarse de las consecuencias al actor por la prolongación indefinida de los trámites de expropiación.

• La garantía constitucional reconocida al derecho de propiedad del titular no puede desvincularse, sine die, de los plazos en que el sujeto expropiante debe concluir los trámites expropiatorios en orden a indemnizar, una vez inscripta la afectación.

• Se ha reconocido en anteriores fallos ("Ferreyra Filadelfo c/ Superior Gobierno de Mendoza", sentencia del 17/11/2008) que procede la acción de expropiación inversa cuando se prueba:

  • una violación al derecho de propiedad,

  • una desnaturalización del dominio,

  • la imposibilidad de uso legítimo del bien,

  • restricciones excesivas e irrazonables sobre la propiedad.

• El art. 46 del Decreto 1447/75 crea esta acción como un instrumento necesario para contrarrestar la inercia del Estado.

• Aún cuando el bien que en este caso se halla sujeto a expropiación no sea en la actualidad una unidad productiva, constituye para su titular un activo cuya potencialidad se ha visto cercenada desde hace más de quince años.

• Desde la inscripción registral se produce pérdida de valor del inmueble, disminución posibilidades de venta, lo cual es aceptable durante periodo razonable.

Plazo para el pago

• Hace lugar al agravio de la provincia recurrente que cuestiona que se haya condenado a pagar la suma reconocida en el plazo de diez días.

• El art. 40 de la Constitución Provincial establece que el Estado no puede ser ejecutado ordinariamente ni embargado.

• El Decreto Ley 3839/57 regula la ejecución de pagos contra el Estado, imponiendo un trámite administrativo previo antes de ordenar el pago.

• La Ley 8706 y su modificación (Ley 8968) establecen el procedimiento del pago voluntario de sentencias y determinan que los pagos deben realizarse dentro del presupuesto anual y, en caso de no haber fondos suficientes, incluirse en el presupuesto siguiente con intereses.

Cómputo de Intereses y tipo de cambio

• El art. 33 del Decreto Ley 1447/75 establece que la indemnización judicial debe contemplar las variaciones monetarias desde el desapoderamiento hasta el pago y aplicar intereses sobre el saldo impago.

• La indemnización es legal y constitucional si es justa, restituyendo el valor económico del que es privado más los daños y perjuicios que se produzcan como consecuencia directa e inmediata.

• En casos de expropiación inversa, el desapoderamiento suele ocurrir antes de la sentencia, justificando el cómputo de intereses desde esa fecha.

• Dado que en este caso no hubo desapoderamiento previo, se utilizó como referencia la valuación del Tribunal de Tasaciones (24/08/21), lo cual es razonable y evita desfasajes en el valor del inmueble.

• Teniendo en cuenta la manda legal, que no ha existido desapoderamiento y los elementos con que el Tribunal contaba para establecer la valuación, corresponde confirmar la resolución en este aspecto.

• Como la sentencia no estableció expresamente el tipo de cambio aplicable, se aclara que la conversión se hará al tipo de cambio vendedor oficial al momento del pago, criterio que garantiza que el acreedor reciba el monto en pesos equivalente al valor en dólares fijado. A dicha suma se agregarán los intereses conforme a la Ley 9.041 (tasa UVA) desde el 24/08/2021 hasta la entrada en vigencia de la Ley 9.516, aplicándose esta última norma hasta el pago efectivo.

Disidencia del Dr. Julio Ramón Gómez:

Vota por revocar la sentencia y rechazar la acción de expropiación inversa, pues interpreta que:

• No se cumplen los requisitos para la procedencia de la expropiación inversa, ya que no se ha demostrado una afectación suficiente al derecho de propiedad del actor.

• No se acreditó que el inmueble fuera indisponible, desnaturalización del derecho de propiedad ni cercenamiento de alguna de sus facultades.  

• La inspección judicial determinó que el terreno es apto para pastoreo y cuenta con acceso a agua de lluvia y pozos.

• El propio demandante presentó un plano de mensura y fraccionamiento aprobado en 2008, lo que indica que no se ha restringido su derecho a disposición.

• La inscripción de la afectación en el Registro es una consecuencia natural del proceso expropiatorio que ya ha sido iniciado judicialmente por el Estado y no se perfila como un acto material de desposesión o una perturbación de las facultades del propietario que torne procedente la expropiación inversa. Tampoco se ha demostrado el daño efectivo que aquélla ha causado al accionante.

• La expropiación es una facultad del Estado, y solo cuando la conducta del sujeto expropiante afecta derechos del propietario, a través de apropiación indebida, indisponibilidad, restricción u ocupación, sin que se haya promovido la acción judicial expropiatoria, el titular del bien suple la inactividad procesal promoviendo la acción de expropiación irregular o inversa éste omite actuar puede el propietario demandar la expropiación inversa.

• Dado que el Estado ya ha iniciado el proceso expropiatorio, no corresponde que el actor acuda a la vía excepcional.

• Una interpretación amplia del art. 46 inc. c) del Decreto Ley 1447/75 permitiría que el particular decidiera la expropiación, lo que resulta inadmisible.

• La improcedencia de la acción no obsta a que, si el demandante considera que ha sufrido un perjuicio, reclame daños y perjuicios.

Solución del caso: 

• Hace lugar parcialmente al recurso extraordinario y modifica la sentencia de Cámara en los siguientes puntos:

  • Elimina la referencia al plazo de pago en diez días desde ejecutoriada la sentencia. En cambio, establece que una vez liquidada la deuda, deberá intimarse al deudor a que acredite, en el plazo que se fije a tal efecto, el pago de la deuda en el caso de contarse con autorización para efectuar el gasto en el presupuesto del ejercicio económico financiero en curso, o en caso de que el mismo carezca del crédito suficiente, se acompañen a la causa las medidas adoptadas a efectos de su inclusión en el ejercicio siguiente

  • Mantiene la suma de U$S 32.557 al 24/08/2021 y establece que ese monto deberá a convertirse a pesos al valor oficial tipo vendedor al momento del pago.

  • Aclara que los intereses deberán liquidarse según la Ley 9.041 (tasa UVA) hasta la entrada en vigencia de la Ley 9.516, y luego por esta última hasta el pago efectivo. Se deberá acreditar el pago o tomar medidas para incluirlo en el presupuesto siguiente si no hubiese fondos suficientes.

• No impone costas a la parte actora por lo que se admite el recurso, solamente impone costas a la parte recurrente vencida, por lo que se rechaza.