En este extenso, complejo e interesante fallo, la Sala Primera de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza, con voto dividido, trata el pedido de inconstitucionalidad e inaplicabilidad de la ley 8798, en la medida en que ratificó la homologación mediante decretos de los acuerdos paritarios que permitieron el pase a planta y el ascenso de cientos de empleados públicos sin el concurso público respectivo. Además, se analizaron cuestiones constitucionales como la idoneidad para el acceso al empleo público, el derecho a la igualdad, los derechos de incidencia colectiva y la legitimación procesal para su ejercicio. También, se recordó la doctrina de la CSJN sobre la existencia de “caso” y su contracara, la prohibición de sentenciar en abstracto.
Sin dudas el aspecto más interesante fue la determinación del destino de los actos administrativos que se dictaron durante la vigencia de la ley ¿Son válidos o deben correr la misma suerte que la Ley?
Carátula:
“Fundación Centro Latinoamericano De Derechos Humanos c/ Gobierno De La Provincia. De Mendoza p/ Acción Inconstitucionalidad”
Expte N°:
13-03757381-1()
Tribunal:
Sala Primera Suprema Corte de Justicia de Mendoza
Fecha:
17/08/2024
Hechos y antecedentes relevantes:
La Fundación Centro Latinoamericano de Derechos Humanos (CLADH) por medio de su presidente se presenta en representación de un abogado del foro local e interpone acción de inconstitucionalidad contra la Provincia de Mendoza a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la ley 8798 en cuanto ratifica una serie de decretos dictados en el año 2015, por medio de los cuales se homologa el pase a la planta permanente o ascensos en el Estado Provincial de un conjunto de agentes, sin exigir la acreditación del requisito constitucional de idoneidad.
Se admite la intervención voluntaria de los sindicatos que celebraron los diferentes acuerdos paritarios ratificados por la norma cuestionada, como terceros coadyuvantes de la parte demandada.
Posición de la parte actora:
Considera que la ley 8798 y los decretos por ella ratificados violan directamente la Constitución Provincial, la Constitución Nacional y los Tratados Internacionales de jerarquía constitucional, así como las leyes que regulan el marco general de acceso a los cargos públicos, pues lesionan el principio de igualdad en el acceso al cargo público y la transparencia en el uso de los recursos en materia de contrataciones de personal.
Argumenta que estos acuerdos paritarios ratificados por ley violan el principio de igualdad de acceso al cargo público al eliminar el sistema de concursos previsto en la normativa vigente para acreditar idoneidad o capacidad para el ingreso a planta permanente. Considera que pone en letra muerta las disposiciones de los arts. 16 de la Constitución Nacional, 30 y 43 de la Constitución Provincial y los tratados de derechos humanos.
Cita jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (caso “Reverón Trujillo vs. Venezuela”) y de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza (caso “SOEM”, “Luján”, “Pérez”) para fundar la protección del derecho de acceso y ascenso igualitario en base a idoneidad.
Respecto a su legitimación activa, el actor invoca el art. 223 II del CPC, alegando que como abogado con experiencia y mayor de edad, cumple las condiciones para ingresar a la administración pública. Sostiene que le asiste el derecho de participar en igualdad de condiciones en los procedimientos para cubrir vacantes. Por su parte, CLADH funda su legitimación en el art. 43 de la CN en defensa de derechos de incidencia colectiva.
Para ello, cita el precedente “Halabi” de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, donde se reconoció la legitimación para accionar en resguardo de derechos individuales homogéneos, incluso a quienes no son titulares directos del derecho vulnerado pero tienen un interés legítimo en su protección. Afirma que se trata de un derecho de incidencia colectiva referente a intereses individuales homogéneos, ya que un grupo determinable de personas (todos los que cumplen las condiciones para acceder a cargos públicos) pretende evitar un perjuicio (la imposibilidad de participar en condiciones igualitarias para los cargos) en relación a objetos cualitativamente idénticos.
Plantea que la normativa impugnada también afecta el derecho a la carrera administrativa en condiciones igualitarias de los agentes que actualmente forman parte de la función pública, al disponer titularizaciones en clases superiores a las iniciales de agentes designados de manera directa, restringiendo el derecho al ascenso de los demás agentes.
Afirma que viola el principio de supremacía constitucional y la prohibición legal de negociar en paritarias sobre el principio de idoneidad como base del ingreso y promoción en la carrera administrativa. Sostiene que el derecho de acceso igualitario no es disponible por el Estado en paritarias.
Arguye que vulnera el principio de igualdad al establecer excepciones singulares a la normativa general que reglamenta el derecho de acceso y promoción igualitaria en base a idoneidad. Considera que el Estado incurre así en una discriminación arbitraria e injustificada.
Concluye que la falta de cumplimiento de los procedimientos previos de selección torna inexistentes los contratos por violación de los principios de legalidad e igualdad, citando los casos “Servin”, “Lase Disc”, “González Osvaldo” y “Ponce” de la SCJM y “Cardiocorp” de la CSJN en apoyo de su postura.
Posición de la parte demandada:
Plantea la inexistencia de legitimación por parte de los actores, alegando que no hay interés afectado, caso, acción ni legitimación para accionar.
Advierte que los acuerdos cuestionados no afectan al actor particular, quien no demuestra la vulneración de un derecho o interés legítimo. Respecto de la Fundación actora, sostiene que además de no verse afectada no demuestra que su objeto la legitime para interponer la acción y solo invoca supuestos derechos de todos los ciudadanos.
Cita el análisis efectuado por la Procuración General de la Nación en la causa “Cámara de Comercio, Ind. Y Prod. De Rcia. C/AFIP s/amparo” (Fallos 326:3007) y lo resuelto por la CSJN en el caso “Halabi”.
Afirma que la Corte Suprema exige de manera terminante la existencia de “caso” en todos los supuestos, destacando que una acción no puede perseguir la mera legalidad del accionar estatal. Subraya que de los precedentes del Alto Tribunal se desprende la necesidad de acreditar la afectación de un derecho para tener legitimación, lo cual fue destacado no sólo en “Halabi” sino también en fallos posteriores como “Thomas”, insistiendo en que no se admite una acción que persiga el control de la mera legalidad.
Posición de Fiscalía de Estado:
Plantea la improcedencia formal de la acción en función de la falta de interés jurídico de los actores, sosteniendo que acuden a la vía jurisdiccional invocando un interés genérico y amplio, insuficiente para obtener un pronunciamiento favorable.
Resalta que los actores carecen de un interés jurídicamente protegido con el alcance del art. 41 del CPC, ya que el abogado actor es un ciudadano que aspira a ingresar a la administración pública y la entidad civil no aporta fundamentos sobre cuál es su interés jurídico para impedir el cumplimiento de la Ley 8.798.
Cita lo resuelto por la CSJN en la causa "Asociación por los Derechos Civiles (ADC) c/Estado nacional" (2010), donde se estableció que debe existir un caso, lo que presupone una parte que reclama y se beneficia o perjudica con la resolución, debiendo demostrar que persigue en forma concreta la determinación del derecho debatido y que tiene un interés jurídico suficiente.
Destaca que la ampliación de legitimación derivada de la reforma constitucional de 1994 no ha modificado la exigencia de acreditar que el reclamo tiene "suficiente concreción e inmediatez" y no se trata de un mero pedido de declaración general de inconstitucionalidad. La reforma no ha ampliado los sujetos legitimados para la defensa de cualquier derecho, sino para evitar discriminaciones y tutelar los derechos del art. 43 segundo párrafo de la CN.
Considera que las alegaciones de los actores no permiten tener por acreditada su legitimación, ya que los agravios constitucionales carecen de concreción e inmediatez, reduciéndose a un pedido genérico de inconstitucionalidad.
Dictamen del Procurador General:
Sostiene que la acción de inconstitucionalidad debe ser admitida con ciertos alcances.
Respecto a los cuestionamientos por falta de caso justiciable y falta de legitimación activa, afirma que ambos actores han esgrimido razones que ponen de manifiesto la existencia actual de un interés propio. Agrega que tras la reforma constitucional de 1994, se han incorporado principios que aseguran la tutela judicial efectiva y la inviolabilidad de la defensa en todo procedimiento, configurando una valla a las interpretaciones que impiden el acceso a la justicia.
Sobre la legitimación de la Fundación actora, indica que la misma se sustenta en el precedente “Halabi” de la CSJN, alegando estar comprendida en el art. 43 segundo párrafo de la CN por ser una asociación que propende a la protección de los derechos humanos de manera general o colectiva, lo que se compadece con sus fines estatutarios. Afirma que si bien pueden quedar dudas por tratarse de una acción de inconstitucionalidad y no un amparo colectivo, la amplitud de criterio sentada por la Corte Suprema a partir de “Halabi” para dar andamiento a acciones colectivas, resulta aplicable al caso el principio in dubio pro actione. Cita un precedente del CELS en apoyo de esta postura.
En cuanto al coactor, considera que le resultan aplicables los conceptos vertidos por la Procuración en el caso "Alaniz", en cuanto a que su interés legítimo está plasmado en su intención de ingresar a la administración pública por las vías legales, la cual se vio postergada por los convenios colectivos y normas que promovieron a personas sin pasar por los filtros legales pertinentes.
Analiza la cuestión de la negociación colectiva en el ámbito público, la normativa aplicable, sus límites y lo resuelto por la Suprema Corte en el caso "SOEM". Considera que debe analizarse si en cada uno de los convenios impugnados se constatan las circunstancias fáctico-jurídicas en que sustenta su planteo la parte actora.
Advierte que no en todos los casos se dispuso el pase a planta permanente sin otro requisito que regularizar situaciones de antigua data, mientras que en otros sí se incluyó una importante cantidad de agentes ingresados en los años inmediatos anteriores. Afirma que la incorporación masiva a planta permanente sin atender a otro requisito que el mencionado y desentendiéndose de la normativa general y la limitación de la ley 24.185, implica que el requerimiento de idoneidad se desdibuje a tal punto de tornar letra muerta las exigencias constitucionales y legales.
No obstante, entiende que la impugnación genérica puede invalidar regularizaciones que correspondían, como el caso de agentes que llevaban muchos años cumpliendo funciones y a quienes la Corte les ha reconocido un estatus distinto, extensible a todos aquellos en similares condiciones. Ante ese dilema y el voluminoso número de agentes involucrados en distintas reparticiones, considera que una respuesta única sería muy difícil de dar y seguramente injusta.
De todos modos, comparte que aunque se admitiera la acción, de ello no podría inferirse sin más que los agentes verían afectada su permanencia, ya que por la naturaleza declarativa de la acción, lo propio importaría la necesidad de instrumentar los mecanismos destinados a resolver en cada caso si el agente debe o no pasar a planta permanente, manteniendo el estatus anterior al traspaso en caso de que se considerara inaplicable la normativa por inconstitucional.
Concluye, citando a Asesoría de Gobierno, que predicar la estabilidad sin haber acreditado idoneidad es un contrasentido republicano y una fórmula inconstitucional. Con esos alcances, considera que puede hacerse lugar a la acción.
Posición de la SCJM:
Voto del Dr. Llorente (preopinante):
Cuestión preliminar. Normas impugnadas. Delimitación de la materia objeto de la presente acción:
Realiza una delimitación de la materia objeto de la acción de inconstitucionalidad, a fin de no exceder el marco de competencia y control que autoriza la vía procesal.
Recuerda que en este tipo de acciones, de carácter meramente declarativo, la labor revisora del Tribunal se centra en analizar la supuesta infracción al orden constitucional que las disposiciones atacadas eventualmente contengan. Cita jurisprudencia de ambas Salas en apoyo de esta postura.
Remarca la distinción entre la acción de inconstitucionalidad y otras vías como la acción procesal administrativa, citando precedentes en los que se afirmó que la primera sirve para atacar actos estatales normativos o de alcance general emanados de autoridades locales por ser contrarios a la Constitución, mientras que no es idónea para cuestionar la validez de resoluciones administrativas que deciden casos particulares.
En el presente caso, observa que los actores impugnan la ley 8798 en cuanto ratifica una serie de decretos que homologan pases a planta permanente y ascensos, pero al delimitar el alcance de la acción también cuestionan todos aquellos actos que dependan directa o indirectamente de esa ley.
Considera que tal pretensión múltiple o heterogénea no se condice con la vía instada, por no tratarse de actos estatales de alcance general impugnables por esta acción. Por ello, el Tribunal sólo se encuentra habilitado para examinar la constitucionalidad de la ley 8798, sin poder avanzar sobre los actos particulares que produjeron efectos jurídicos individuales a partir de su dictado.
Afirma que resulta impertinente analizar las consecuencias que acarrearía una eventual declaración de inconstitucionalidad, pues tal decisión no puede proyectarse en una declaración directa de inconstitucionalidad de los actos administrativos que aplicaron los acuerdos homologados por dicha ley, máxime considerando el tiempo transcurrido (más de 9 años), la cantidad de beneficiados (más de 600) y las diversas situaciones de revista.
Sostiene que esta delimitación resulta necesaria, prudente y coherente con lo resuelto al desestimar la intervención de terceras personas que no fueran los sindicatos, por considerar que la conexión por la eventual afectación de sus derechos resulta remota, lejana o no pasible de sencilla comprobación.
Reitera, citando al Procurador General, que la Corte ha aplicado estrictamente la norma dando carácter puramente declarativo a la sentencia en este tipo de acciones, desestimando cualquier intento de que contenga un mandato condenatorio, en coherencia con la finalidad preventiva del control concentrado de constitucionalidad.
Concluye que el análisis sólo estará dirigido al cuestionamiento de la ley 8798, en razón del límite que impone la vía elegida frente a la ampliación formulada por los actores respecto a su alcance.
Análisis de procedencia de la acción
Considera que corresponde en primer término analizar el aspecto temporal de la acción deducida, siendo la temporaneidad del planteo un presupuesto de procedibilidad que puede y debe ser ponderado incluso de oficio. Cita jurisprudencia en apoyo de esta postura.
Señala que la normativa aplicable es el art. 223 del CPC vigente al momento de interposición de la acción (actual art. 227 CPCCT), que establece distintos plazos según se trate del Fiscal de Estado (un mes desde la vigencia de la norma) o de un particular (un mes desde que la norma afecte su interés).
Recuerda que sólo las leyes publicadas se presumen conocidas, siendo la publicidad un requisito para que tengan fuerza obligatoria. Respecto de los particulares, su obligatoriedad corre una vez efectuada la publicación.
En el caso, advierte que la ley impugnada no especifica su entrada en vigencia, por lo que conforme al art. 5 del CCCN, entró en vigor después del octavo día de su publicación oficial el 23/06/2015. Habiendo sido interpuesta la acción el 15/07/2015, concluye que se entabló dentro del plazo legal.
Legitimación
Aborda las defensas de falta de legitimación activa y caso. Señala que el concepto de particulares legitimados es amplio y que tras la reforma constitucional de 1994 se han incorporado principios tendientes a la tutela judicial efectiva y el acceso a la justicia sin obstáculos formales. Cita el reconocimiento de una legitimación amplia por el art. 43 segundo párrafo CN, extensivo a la acción de inconstitucionalidad según este Tribunal, y la amplitud de criterio sostenida por la CSJN a partir de "Halabi" para dar tratamiento a acciones colectivas intentadas por asociaciones defensoras de derechos de incidencia colectiva, bajo el principio in dubio pro actione.
Agravios constitucionales. Cuestiones preliminares.
Destaca que la acción de inconstitucionalidad es vía apta para canalizar un interés público ligado a la vigencia de la supremacía constitucional, pero no cuando se cuestiona la oportunidad o conveniencia de la norma, lo cual es ajeno al control judicial limitado a la constitucionalidad y legalidad.
Recuerda que el art. 48 de la Constitución Provincial habilita a atacar de inconstitucionalidad toda ley, decreto, ordenanza o disposición contrarios a sus prescripciones o que impongan al ejercicio de las libertades y derechos reconocidos otras restricciones que las que permiten los mismos artículos. El art. 177 faculta a Fiscalía de Estado a peticionar la nulidad de toda ley, decreto, contrato o resolución contrarios a la Constitución, incluyendo actos bilaterales celebrados por la Administración como las actas paritarias.
Luego aborda el tópico de la negociación colectiva en el ámbito de la administración pública, recordando lo dicho en el caso "Unión de Personal de Juegos y Casinos de Mendoza" sobre su importancia como elemento central para evitar la exacerbación del conflicto, pero destacando que sus limitaciones.
No obstante, remarca que el art. 14 bis de la CN garantiza el derecho a la negociación colectiva pero no de modo ilimitado, sino sujeto a las leyes que reglamentan su ejercicio. Considera lógico que se contemplen limitaciones en miras al interés general, el orden público y la Constitución, estableciendo un marco indisponible que no puede ser dejado de lado por voluntad de las partes.
Señala que ese margen de indisponibilidad para el sector público está fijado en el art. 8 de la ley 24.185, aplicable a Mendoza por adhesión mediante ley 6656, y ratificado por el art. 82 de la ley 8729. Dicha norma establece que la negociación colectiva puede comprender todas las cuestiones laborales que integran la relación de empleo, pero circunscribe el campo prohibiendo negociar sobre la estructura orgánica de la administración, las facultades de dirección del Estado y el principio de idoneidad como base del ingreso y promoción en la carrera administrativa.
Cita otras leyes que replican esas limitaciones, como la ley 23.929 de negociación colectiva docente, la ley 5892 del empleo público municipal y la ley 8729, destacando la constante prohibición de negociar sobre la idoneidad como base del ingreso.
Cita precedentes de la CSJN que remarcan que el art. 16 CN establece como presupuesto para el ingreso a los empleos públicos que el candidato sea idóneo. Este es un umbral mínimo, consecuencia de la garantía de igualdad y tendiente a excluir privilegios fundados en prerrogativas de sangre o nacimiento. Aclara que no consagra el derecho exclusivo del más capacitado, sino el de todos los que reúnan las exigencias mínimas de idoneidad previstas.
Afirma que resulta obvio que los acuerdos paritarios no pueden afectar el interés general en el que está interesada toda la comunidad. Considera que surge con claridad que la idoneidad como requisito de admisión, permanencia y remoción en los empleos públicos constituye una reglamentación en garantía del derecho a la igualdad de oportunidades, cuya reglamentación incumbe directa y exclusivamente al Poder Legislativo.
Aplicación de estas premisas a la inconstitucionalidad peticionada
Considera que permitir que los acuerdos paritarios transgredan prohibiciones ancladas en principios fundamentales como la igualdad y la legalidad, implicaría otorgarles un rango superior a las leyes que determinan las condiciones de vigencia de los tratados internacionales en el derecho interno y a la Constitución misma.
Señala que el análisis de legalidad del negocio colectivo sometido a homologación debe referirse a confrontar su sustancia con el ordenamiento jurídico general, a fin de que las cláusulas no lesionen el orden público.
Trae a colación consideraciones vertidas en el caso análogo “Unión de Personal de Juegos y Casinos de Mendoza” donde se cuestionaba la ratificación legislativa parcial de un convenio. Allí se sostuvo que el acto homologatorio no tiene la virtualidad de purgar el vicio de origen, debiendo la autoridad hacer un control de legalidad de los acuerdos. Se afirmó que el contenido del convenio debe respetar el encuadre legal en el que se inserta, no pudiendo derogar normas de orden público ni afectar el interés general.
Destaca que el Poder Ejecutivo reglamentó expresamente que las negociaciones colectivas en el sector público y los acuerdos resultantes deben respetar las normas y principios de la Constitución Provincial y las excepciones del art. 8 de la ley 24.185. Recuerda la opinión del Comité de Libertad Sindical de la OIT sobre la legitimidad de la intervención estatal para verificar el cumplimiento de recaudos legales o ante imperiosas razones de justicia social o interés general.
Entrando al análisis de la norma impugnada, repasa los puntos de los decretos ratificados por la ley 8798 que son cuestionados por los actores, los cuales disponen pases a planta permanente y ascensos de agentes estatales. Destacan los accionantes que violan el principio de igualdad de acceso al cargo público al eliminar el sistema de concursos previsto para acreditar idoneidad, llegando incluso en algunos casos a exceptuar las condiciones de competencias preestablecidas para cada agrupamiento.
El Tribunal señala que todos los convenios homologados dicen expresamente que se dictan “ad referéndum” de la Legislatura, lo cual implica que el propio Poder Ejecutivo sujetó la validez y eficacia de la homologación a la posterior aprobación legislativa. Recuerda que el marco regulatorio de la negociación colectiva en el sector público impone limitaciones materiales a su objeto en resguardo de la potestad auto-organizativa de la administración, su estructura jerárquica, facultades disciplinarias y la garantía de igualdad en el reparto de cargos.
Destaca el dictado de la ley 9015 que fija un régimen de concursos para ingreso y promoción en la administración central, en sintonía con las exigencias constitucionales de igualdad de oportunidades, publicidad y transparencia. Las normas constitucionales y convencionales son claras en cuanto a que el acceso a cargos públicos requiere procedimientos que permitan a todos los habitantes en condiciones de igualdad probar su idoneidad, por lo que resulta inconstitucional un sistema de ingreso y ascenso que no dé esas garantías.
Señala que la ley cuestionada en algunos casos avanza de manera gravosa eliminando incluso las condiciones de competencia preestablecidas para cada agrupamiento. Advierte situaciones de trato discriminatorio injustificado, como la titularización masiva de celadores ingresados hasta cierta fecha y el llamado a concurso sólo para cargos directivos.
Cita jurisprudencia de la CSJN en cuanto a que la adquisición de estabilidad en el empleo público está supeditada a que se acredite idoneidad. Recuerda que la igualdad de oportunidades en la carrera está consagrada expresamente en el Estatuto del Empleado Público, el escalafón de la ley 5126 y tratados internacionales.
Remarca que, a diferencia del caso "Unión de Personal de Juegos y Casinos", aquí no se ha hecho el debido control de legalidad, pues allí el Poder Legislativo homologó sólo parcialmente los convenios observando que contenían materia indisponible para las partes. Destaca la importancia de que el Legislativo cumpla esa función de control dada la doble responsabilidad del Estado como empleador y legislador.
Agrega que se suman normas especiales en materia de gasto público y legalidad administrativa como condicionamiento de los temas sujetos a libre disponibilidad en la mesa paritaria, a fin de evitar nepotismo y corrupción.
En razón de todo lo analizado, se pronuncia por declarar la inconstitucionalidad del art. 1 de la ley 8798 en cuanto ratifica la homologación de una serie de puntos de los decretos paritarios que enumera.
Voto del Dr. Valerio (adhiere al Dr. Llorente, por su voto):
Adhiere al desarrollo argumental efectuado en el voto del Dr. Llorente en los puntos referidos al análisis de procedencia de la acción, la legitimación, los agravios constitucionales y las cuestiones preliminares, así como la aplicación de esas premisas a la inconstitucionalidad peticionada.
No obstante, formula consideraciones particulares respecto a la delimitación de la materia objeto de la acción y a la conclusión. Advierte que las pretensiones de los actores son múltiples, persiguiendo no sólo la inconstitucionalidad de la ley 8798 sino también de todos los actos que de ella dependan. En función de ello, precisa que sólo resulta viable a través de la acción de inconstitucionalidad el cuestionamiento de la ley, mas no de los actos administrativos individuales que fueron su consecuencia, los cuales quedan excluidos del control directo en este proceso.
Se aparta de algunas consideraciones del voto preopinante, en particular aquella que afirma que el Tribunal no podría avanzar sobre las consecuencias de una eventual declaración de inconstitucionalidad de la ley y que el carácter declarativo de la sentencia lo impediría. Considera necesario diferenciar los diversos aspectos que subyacen en la problemática.
Así, destaca que la exclusión del control de los actos administrativos resulta neutral desde la perspectiva constitucional, sin que ello importe declararlos acordes u opuestos al orden constitucional. En cambio, una vez circunscripto el objeto a la ley, el Tribunal deberá determinar los efectos de una eventual declaración de inconstitucionalidad, la que podrá ser retroactiva o atenuada. Esta última hipótesis implicaría resolver que los actos administrativos de aplicación emitidos hasta la sentencia no puedan ser afectados por la inconstitucionalidad declarada.
Por otra parte, analiza la vinculación del pronunciamiento como precedente para casos futuros, citando consideraciones vertidas en el caso "Félix Emir". Concluye que el Tribunal sólo está habilitado a ingresar sobre la inconstitucionalidad de la ley 8798, debiendo abordar en la segunda cuestión los efectos de tal declaración. La vinculación como precedente, en cambio, excede al presente y transitará por las reglas pertinentes.
Respecto a la sustancia del planteo, remite a las consideraciones formuladas en su voto en la causa "Félix Emir", resaltando que nuestro sistema jurídico es un ordenamiento normativo que consagra la supremacía constitucional. Sólo por la obligación de cumplir con ella se justifica que un juez pueda declarar la inconstitucionalidad de normas emanadas de los otros poderes. En nuestro derecho, los tres poderes interpretan la Constitución al ejercer sus funciones, pero a pedido de parte corresponde a los tribunales revisar tales interpretaciones.
Concluye que los argumentos del voto preopinante y los que añade lo llevan a afirmar que la ley 8798 resulta inconstitucional.
Profundiza sobre el concepto de idoneidad consagrado en el art. 16 CN, que supone requisitos de distinta naturaleza (aptitud técnica, física, moral) que pueden ser estatuidos por la Constitución, la ley o los reglamentos, tanto nacionales como provinciales o locales. Concuerda con la doctrina que destaca la doble función de esta garantía: poner en pie de igualdad a todos los habitantes e imponer al Estado la exigencia de condiciones de idoneidad para acceder a los cargos, limitando la discrecionalidad y procurando una gestión más eficiente.
Comparte las consideraciones del voto del Dr. Pérez Hualde en la causa “Alaniz” al analizar la constitucionalidad de uno de los acuerdos paritarios luego ratificados por la ley 8798. Allí se señaló que el art. 16 CN debe interpretarse junto con las normas de derecho internacional incorporadas por el art. 75 inc. 22 CN que reconocen el derecho a acceder a funciones públicas en condiciones de igualdad. Esto se traduce no solo en un mandato de poseer aptitud y capacidad para el cargo, sino también en una condición de acceso y garantía de igualdad de oportunidades y no discriminación. Se puso de resalto la íntima conexión entre este derecho y la interdicción de discriminaciones arbitrarias en los procedimientos de selección, citando los compromisos asumidos por el país al aprobar la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Carta Iberoamericana de la Función Pública. Se adhirió a la doctrina según la cual la Constitución impone implementar concursos para cubrir cargos no políticos, salvo excepciones de interpretación restrictiva.
Recuerda que, en función de ello, el orden legal en sus diversos ámbitos ha excluido como materia pasible de negociación colectiva en el sector público la idoneidad en el acceso al empleo (art. 8 ley 24185, art. 81 ley 8729, art. 62 ley 5892). Limitaciones cuya constitucionalidad ha sido reivindicada por este Tribunal en el precedente “Ampros”, rechazando el cuestionamiento al art. 81 de la ley 8729 que reproduce las exclusiones de la ley 24.185. Se concluyó allí que el pase a planta de contratados integra la dirección de asuntos de gobierno y encuentra regulación constitucional y legal suficiente, sin que las exclusiones resulten arbitrarias o cercenadoras del derecho a la negociación colectiva.
Afirma que la idoneidad, como exigencia constitucional llamada a cumplir la doble función destacada y materia excluida de la negociación colectiva, ha sido vulnerada de manera inconstitucional por la ley impugnada, incurriendo el legislador en una clara transgresión al ratificar la homologación de acuerdos paritarios de tal amplitud y alcance.
Voto del Dr. Palermo (en disidencia):
En su voto en disidencia, el Dr. Omar Palermo sostiene que la norma atacada es constitucional por las siguientes razones:
La ley y decretos impugnados han agotado su objeto y no son susceptibles de producir ulteriores efectos jurídicos, por lo que la materia sometida a control no constituye el caso típico que justifica la intervención del Tribunal. Aún cuando se considerara que existen consecuencias subsistentes que podrían verse alcanzadas por la declaración pretendida, ello no podría soslayar los restantes principios constitucionales que amparan a los agentes comprendidos. Considera que a la fecha de la resolución, ingresar al fondo del asunto implica un desfasaje inoportuno e irrazonable, por cuanto las problemáticas planteadas encuentran su génesis en la morfología de la negociación colectiva en el ámbito público, cuya constitucionalidad ya ha sido evaluada por el Tribunal en precedentes que cita.
Subraya el origen democrático de la norma cuestionada, emanada del órgano democrático por excelencia en la Provincia y votada en forma afirmativa por las diversas fuerzas políticas que representan a la ciudadanía. Citando precedentes del propio Tribunal y de la CSJN, afirma que para que una decisión de esa índole pueda ser declarada inconstitucional deben ofrecerse poderosas razones que lo justifiquen, pues se trata de una medida de extrema necesidad ante una afectación manifiesta e incompatibilidad inconciliable con la Constitución. Considera que el peso social del consenso democrático no puede ser soslayado al decidir sobre su constitucionalidad.
Advierte como rasgo común a todos los planteos la insuficiencia e imprecisión en punto a los concretos aspectos de los múltiples convenios impugnados que implicarían las transgresiones invocadas. Recuerda que la declaración de inconstitucionalidad es un remedio excepcional ante la evidencia del daño a derechos y garantías, debiendo manifestarse en el caso concreto y sin interferir con las valoraciones políticas adoptadas para las transformaciones de las instituciones jurídicas.
Analiza el núcleo del planteo centrado en la idoneidad y la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo público y la carrera. Adhiriendo a precedentes propios y consideraciones de otros vocales, reivindica la idoneidad como pilar sobre el que debe asentarse la función pública, tanto en el ingreso como en la permanencia y movilidad, siendo el concurso el sistema más eficaz para consumar ese mandato constitucional. No obstante, considera improcedente concluir que si dicho procedimiento no es utilizado, la idoneidad resulta necesariamente ausente y transgredida.
Profundiza sobre la proposición de los actores respecto a la igualdad de oportunidades que denuncian afectada, advirtiendo que omiten la existencia de plataformas fácticas desiguales entre quienes tenían un vínculo previo con la administración y quienes aspiran a acceder a un empleo permanente. Sostiene que la equiparación postulada quebranta la igualdad al reivindicar un derecho sobre cargos concretos, siendo irrazonable pretender la inconstitucionalidad de una ley que ratificó acuerdos que adoptaron decisiones respecto de un segmento con determinados antecedentes de hecho y de derecho.
Descarta el argumento según el cual la negociación colectiva opera por expresa habilitación legislativa que no puede contravenir una norma superior como la Constitución. Afirma que no es posible sostener que los principios de idoneidad e igualdad se hayan visto afectados.
Respecto a la invocada transgresión en relación a la ley 24185, considera impertinente la proposición por tratarse de una norma nacional destinada a regular las negociaciones en el ámbito federal.
Analiza las invocadas transgresiones a la legislación local, en particular al principio de inderogabilidad singular de normas generales. Remite a precedentes propios sobre la lectura restrictiva que cabe realizar de todo dispositivo que habilite el ingreso directo a planta permanente, por aparecer en pugna con la acreditación previa de idoneidad que prevén las Constituciones Nacional y Provincial.
Destaca la compleja situación del personal contratado, que puede encubrir una verdadera relación de dependencia, lo que ha llevado a concluir que corresponde desplazar la noción de contrato de empleo público por la más amplia de relaciones de empleo público.
Señala que en Mendoza la controversia sobre el carácter laboral y en relación de dependencia de los servicios prestados previo al pase a planta ya está resuelta, dando causa legítima a la celebración y validez de los acuerdos paritarios que transformaron esas locaciones en cargos de planta.
Considera impertinente una declaración de inconstitucionalidad basada en argumentos sobre un tipo de discriminación fundada en razones de afinidad, los cuales podrán en todo caso canalizarse por las vías pertinentes en cada caso concreto pero no habilitan una declaración general que alcance a un universo de afectados con situaciones diferentes y sin su intervención directa.
Agrega que los elementos obrantes no permiten convalidar la petición de los actores, dado que las normas impugnadas homologan el resultado de una negociación con las garantías de participación y contrapesos de los diversos actores, sin que se haya incorporado prueba que acredite que alguno de los sujetos alcanzados no cumpliera la condición de idoneidad exigida constitucionalmente. No es dable concluir ni presumir que el principio de idoneidad como base del ingreso y promoción haya sido transgredido por lo acordado en paritarias. Considera que no puede entenderse un quebrantamiento constitucional, máxime al observar el alcance de las excepciones contempladas en relación al Decreto-Ley 560/73 y la ley 5126.
Finalmente, estima impertinentes los argumentos sobre violación de los principios de legalidad e inderogabilidad singular de normas generales por parte del legislador. Destaca que se objeta una ley y no actos administrativos apartados de lo dispuesto por vía reglamentaria, sin que la impugnación refleja de los actos en función de la inconstitucionalidad de la ley que arguyen altere esa circunstancia.
Agrega que postular que la excepción singular se consumó por el dictado de la ley 8798 en relación a la normativa general implicaría considerar que el Poder Legislativo no está vinculado a la legalidad, lo cual resulta un escenario cuestionable para sustentar la declaración pretendida, en tanto dicha Legislatura se encuentra habilitada a disponer la ratificación realizada.
Precisa que la cuestión sometida a decisión se centra en el control de constitucionalidad de la ley 8798 en cuanto ratificó decretos homologatorios de acuerdos que dispusieron pases a planta permanente. Aclara que la condición jurídica que exhiben los agentes en función de ello no concierne al presente, por lo que los argumentos sobre la estabilidad del empleo público no pueden ser objeto de este pronunciamiento, al centrarse la impugnación en una instancia anterior: el ingreso a la planta. No obstante, advierte que los agentes ingresaron a planta permanente y están alcanzados por garantías, por lo que la extinción de esos actos por su supuesta ilegitimidad originaria encuentra límites en el orden jurídico vigente.
Cita precedentes de la CSJN sobre la protección de la legítima expectativa de permanencia laboral generada frente a la ruptura discrecional del vínculo. Estima que no sería razonable considerar que los actos de aplicación de los convenios objetados pudieran entenderse no alcanzados por la garantía de estabilidad, es decir, como revocables en virtud de la entidad de los eventuales vicios desde la perspectiva accionante, máxime teniendo en cuenta que se trataba de personal contratado, que las decisiones fueron tomadas en el marco de discusión paritaria con acuerdos sometidos al control estatal mediante homologación y ratificación legislativa, y el tiempo transcurrido desde su aplicación.
Señala que la propia administración empleadora hizo uso de la facultad de revocar designaciones durante el período de prueba para comprobar la idoneidad, citando precedentes del Tribunal sobre el particular esfuerzo argumentativo y probatorio que se requiere cuando la persona lleva varios años en el puesto.
Menciona casos en que se analizó la incidencia del nombramiento en el marco de acuerdos paritarios y la adquisición de estabilidad. Ello demuestra que no se ha acreditado que las relaciones de empleo hayan transitado al margen de la exigencia de idoneidad e igualdad. Por el contrario, además de tenerse por comprobada la idoneidad en función de los vínculos previos al pase a planta, el personal fue sometido a mecanismos para comprobarla en el ejercicio de funciones, a los que está sujeto durante todo el vínculo.
En ese contexto, estima que no es posible tener por comprobado un quebrantamiento de los principios invocados. En todo caso, será en el marco de las situaciones individuales que deberán presentarse las objeciones por irregularidades o arbitrariedades, pero su potencial existencia no resulta hábil para sustentar una declaración de inconstitucionalidad del tenor y alcance peticionados. Por todo lo expuesto, concluye que la acción debe ser rechazada en su integridad.
Solución del Caso:
Según voto del Dr. Llorente:
Hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad interpuesta por la Fundación Centro Latinoamericano de Derechos Humanos y Juan José Archua.
Rechazar la defensa de falta de legitimación activa opuesta por la demandada y los terceros coadyuvantes.
Declarar la inconstitucionalidad del art. 1 de la Ley 8798 en cuanto ratifica la homologación de una serie de puntos que enumera de los decretos ratificados por dicha ley.
Según voto del Dr. Valerio:
Hacer lugar parcialmente a la acción y declarar la inconstitucionalidad del art. 1 de la Ley 8798 en cuanto ratifica la homologación de los puntos detallados de los decretos ratificados.
Rechazar la acción en cuanto a la pretensión de declarar la inconstitucionalidad de todos los actos que dependan directa o indirectamente del art. 1 de la ley 8798.
Determinar los efectos o alcances de la declaración de inconstitucionalidad en función de las características y trascendencia de la materia, para evitar proyecciones sobre los múltiples actos de aplicación de los acuerdos ratificados que generen incertidumbre e inseguridad jurídica.
Declarar que la inconstitucionalidad de la ley 8798 no podrá operar como motivo para invalidar los actos administrativos de aplicación emitidos bajo su vigencia que no hayan sido incididos por otro obrar que provocara su extinción jurídica, alcanzando la morigeración sólo a la materia examinada (transgresión a los principios de igualdad de oportunidades e idoneidad en el empleo), sin implicar una declaración genérica de validez.
Según voto del Dr. Palermo:
La solución que se impone como consecuencia de la resolución mayoritaria en la primera cuestión, es la admisión parcial de la acción contra el art. 1 de la Ley 8798 en cuanto ratifica la homologación de los puntos cuestionados y dejan fuera la impugnación directa de inconstitucionalidad sobre los actos que dependan de la ley.
Dada la posición que desarrolló en la primera cuestión (el quebrantamiento constitucional no puede tenerse por comprobado), toda mesura respecto a los efectos de la declaración de inconstitucionalidad resulta apropiada dadas las particulares características de la materia. En consecuencia, considera procedentes los dos puntos de solución propuestos por el Dr. Valerio.
Resolutivo final:
Hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad interpuesta y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad del art. 1 de la Ley 8.798 con el alcance allí señalado.
Determinar la moderación de los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de la ley 8.798 en el sentido de que dicha inconstitucionalidad no invalidará los actos administrativos derivados de acuerdos paritarios emitidos durante la vigencia de la ley, siempre que no hayan sido afectados por otras acciones administrativas que provocaran su extinción jurídica. Esta moderación se limita a la materia examinada en este proceso (transgresión del principio de igualdad de oportunidades e idoneidad en el empleo), sin que ello implique una validación general de dichos actos que exceda el alcance de este procedimiento.
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