En el presente caso la SCJM hace un análisis en clave constitucional y convencional sobre la normativa que rige las cesantías. Interpreta el caso a la luz de la doctrina vigente de la CSJN del precedente Madorrán en lo referente a la estabilidad del empleo público, tras lo cual arriba a la declaración de inconstitucionalidad del artículo 53 del Decreto 560/73, en cuanto otorga opción al Estado para elegir entre la reincorporación del agente separado del cargo o una indemnización sustitutiva. Además, señala el precedente Baena en el que la Corte Interamericana dispone que las garantías de la Convención Americana de Derechos Humanos son de aplicación al procedimiento administrativo.
Carátula:
“Brescia Gabriel Nestor c/Obra Social de Empleados Públicos de Mendoza P/ Acción Procesal Administrativa”
Expte Nº:
13-05407669-4
Tribunal:
SCJM, Sala I
Fecha:
14/06/2023
Link del fallo:
Hechos:
El actor ingresó a la Obra Social de Empleados Públicos en 2009 y fue nombrado en planta permanente en 2011. En 2016, ocupaba un cargo de Jefe de Departamento de Obras Mayores.
Se inició un sumario administrativo contra el actor en 2016, debido a informes que indicaban que no asistía regularmente a su lugar de trabajo, a pesar de registrar su horario de ingreso y egreso.
Se recopilaron pruebas que incluían testimonios de compañeros de trabajo y registros de asistencia, que indicaban que, el día de los hechos, el actor no estaba presente en su lugar de trabajo durante su horario registrado.
En 2017, el actor fue notificado de la apertura del sumario y se le dio la oportunidad de presentar su defensa y ofrecer pruebas. Se abstuvo de declarar durante su declaración indagatoria y presentó un descargo.
En 2018, después de un proceso de revisión de las pruebas y argumentos presentados, el Honorable Directorio de la OSEP resolvió aplicarle la sanción de cesantía, de conformidad con el Decreto Ley N° 560/73.
El actor interpuso un recurso de revocatoria contra la resolución, que fue rechazado por el Directorio de la OSEP. Posteriormente, interpuso un recurso de alzada, que también fue rechazado por el Gobernador de la Provincia. Finalmente, interpuso acción procesal administrativa solicitando su reincorporación.
Posición de la parte actora:
Presenta sus antecedentes laborales en la faz privada y argumenta que debido a ello ocupó cargos jerárquicos en la demandada.
Expone que con el cambio de gobierno en 2015 se realizaron modificaciones en la estructura del organismo y que en 2016 se le inició un sumario administrativo para indagar sobre su actividad como Jefe de Obras en el referido organismo.
Argumenta que la resolución que ordena la apertura de sumario administrativo adolece de graves vicios, entre los que se encuentra la violación a su derecho de defensa, ya que “el sumario se llevó a cabo sin que tuviera un cabal conocimiento de cuál era la acción que se le imputaba”. Asimismo, señala que se violó el principio de concurrencia que debe existir a lo largo del procedimiento administrativo.
Expresa que no se cumplió con el procedimiento especial (art. 5 de la Ley 9103) debido a que no se lo intimó previamente y de modo fehaciente a retomar sus tareas, motivo por el cual no se configuró el abandono de servicio.
Señala que se violó el principio de igualdad al valorar de diferente manera una misma situación entre los diferentes agentes que componen la Dirección donde efectuaba tareas el actor.
Expone que el acto cuestionado también va en contra de la verdad real que debe regir en todo el procedimiento administrativo; que la sanción es excesiva e irrazonable, que no valora sus antecedentes funcionales, por lo que requiere se declare la nulidad e ilegitimidad de la medida adoptada y se ordene dictar un acto administrativo que disponga la reincorporación a su puesto de trabajo.
Posición de la parte demandada:
Expresa que la imputación efectuada en el sumario fue probada y la misma nunca fue desvirtuada por el actor en ninguna de las instancias recursivas, en donde se acreditó las ausencias a su lugar de trabajo sin causa justificada. En consecuencia, afirma que se ha configurado el abandono de servicio.
Señala que el actor siempre conoció los hechos que se le imputaban y las pruebas en su contra. Defiende la regularidad del procedimiento, su razonabilidad y que se han respetado las normas del debido proceso adjetivo. En este sentido, añade que del análisis de las actuaciones administrativas se observa que el actor ejerció su derecho de defensa, ofreció y produjo prueba, presentó alegatos e interpuso recursos.
Discrepa con la aplicación de la normativa invocada por la actora al expresar que la ley 9103 no se encontraba vigente al momento de aplicarse la sanción, por lo que corresponde aplicar el Decreto Nº 560/73.
Finalmente, expresa que la sanción aplicada al actor fue proporcional y justa, basándose en su comportamiento reiterado y de larga duración. Afirma que no hubo exceso en la sanción y que se respetó el marco normativo. Además, sostiene que los actos administrativos cuestionados cumplen con los requisitos legales y que se respetaron los derechos de defensa y el debido proceso, sin que se observe ningún vicio que afecte su legitimidad.
Posición de la SCJM:
1. Control jurisdiccional sobre la facultad sancionatoria-disciplinaria de la Administración:
La magnitud de la sanción disciplinaria impuesta a los agentes estatales está reservada al criterio de la autoridad administrativa, a menos que exista ilegitimidad o arbitrariedad manifiesta.
La graduación de la sanción debe seguir criterios de proporcionalidad valorados en relación con el caso concreto. Se pueden considerar: la perturbación del servicio, la reiteración de los hechos, y la jerarquía alcanzada y posible abuso de autoridad.
Los principios constitucionales del debido proceso y de la defensa en juicio deben ser respetados en todas las actuaciones, incluyendo los procedimientos administrativos disciplinarios.
2. Régimen legal aplicable:
Es de aplicación el Decreto N° 560/73, Estatuto del Empleado Público.
Según el art. 64, las medidas disciplinarias solo pueden ser aplicadas por las causas y procedimientos que el estatuto determina.
El art. 67 establece las causas para la cesantía del agente, que incluyen inasistencias injustificadas, quebrantamiento de las prohibiciones, abandono del servicio, falta grave al superior, incurrir en nuevas faltas, y cometer delito doloso no relacionado con la Administración.
El art. 70 establece que las sanciones de suspensión mayores a 15 días, la cesantía y la exoneración, siempre requieren la instrucción previa del sumario administrativo.
El art. 85 estipula que todas las sanciones se graduarán teniendo en cuenta la gravedad de la falta o infracción, los antecedentes del agente, los perjuicios causados y que el personal no puede ser sancionado más de una vez por la misma causa.
El Decreto-Ley N° 560/73, en su Capítulo III, establece los deberes y prohibiciones del personal.
3. Deberes y prohibiciones del personal según el Decreto-Ley N° 560/73:
El art. 13 establece varios deberes del personal, incluyendo la prestación eficiente del servicio, la observancia de una conducta decorosa, la obediencia a las órdenes superiores, y el cumplimiento íntegro del horario de trabajo.
El art. 14 establece las prohibiciones del personal, incluyendo la realización de actos incompatibles con las normas de moral, urbanidad y buenas costumbres, y la arrogación de atribuciones que no le competen.
4. Procedencia de la acción. Debido Proceso.
Destaca la importancia de que un agente investigado en un procedimiento disciplinario tenga conocimiento detallado de las conductas específicas que se le imputan, incluyendo tiempo, modo y lugar, así como la evidencia en su contra, para poder ejercer adecuadamente su derecho de defensa.
Cita los casos “Gomez Jesús” y “Aguilera Andres” en los que se analiza cómo una imputación genérica de los hechos endilgados vulnera los derechos constitucionales (especialmente el derecho de defensa) de los actores en dichos precedentes.
Señala el precedente “Baena Ricardo y otros c. Panamá", 2001” de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en donde se expresó que las garantías de los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos son aplicables a cualquier procedimiento, incluyendo los administrativos sancionadores, y que se debe garantizar al acusado una comunicación previa y detallada de la acusación formulada.
Analiza el nuevo Régimen General Disciplinario (Ley Nº 9103) en el que se recepta expresamente la garantía de que se le debe notificar circunstanciadamente los hechos que se le imputan y la prueba existente en su contra al agente sumariado. Señala que, si bien no se encuentra receptado expresamente en el Decreto Nº 560/73, esto no podía interpretarse como una licencia para que la administración soslayara una garantía que derivaba del debido proceso previsto constitucionalmente (art. 18 CN).
La determinación de los hechos endilgados al actor fue deficiente y no se mencionaron de manera clara. En efecto, considera que hubo una carencia absoluta de mención de los hechos investigados.
Las cláusulas abiertas deben ser completadas por el juzgador para informar al empleado investigado sobre los hechos concretos.
La comunicación de los incumplimientos al actor fue vaga y genérica, sin mencionar los hechos concretos y sus circunstancias.
La deficiencia no se suple con la obtención de una copia del expediente y los hechos investigados no se presentan de manera clara y estructurada.
La complejidad de las actuaciones y expedientes dificulta la defensa del actor.
Se concluye que el proceder de la demandada está afectado por un vicio grave y se impone la nulidad del acto cuestionado.
El Honorable Directorio de la OSEP aplicó la sanción de cesantía al agente basándose en el art. 67 inc. c) del Decreto N° 560/73.
Señala el tribunal que no se puede considerar las conductas del agente como un abandono malicioso y voluntario del servicio.
El precedente "Esnaola" establece que el abandono requiere una ausencia prolongada y la falta de voluntad de regresar al puesto de trabajo, lo cual no ocurrió en este caso.
Incluso si el agente se retiraba sin autorización y faltaba sin justificación, esas conductas no encuadran en el supuesto del art. 67 inc. c).
La nueva normativa disciplinaria establece que el abandono de servicio se considera consumado después de más de cinco inasistencias injustificadas y no reincorporación en sus tareas en el término de dos días a partir de la intimación fehaciente al respecto
El vicio grave en el encuadramiento legal afecta la validez del acto administrativo cuestionado.
5. Reincorporación del agente - inconstitucionalidad del art. 53 Dec. 560/73:
El Tribunal ha abordado casos similares en los que se discute la reincorporación o el pago de indemnización según el artículo 53 del Decreto-Ley N° 560/73.
Según la jurisprudencia de la Sala, luego de la incorporación del nuevo artículo 14 a la CN, un funcionario separado de su cargo sin causa determinada tiene derecho a la reincorporación o a una indemnización basada en el número de años de servicio. Sin embargo, en casos más recientes, se ha sostenido que la reincorporación o indemnización debe considerarse cuando las causas y efectos agravantes del hecho imputado que llevó a la cesantía han sido eliminados.
Se destaca que el artículo 53 del Decreto-Ley N° 560/73 permite tanto al agente como al Estado elegir entre la reincorporación o el pago de indemnización, lo cual es incompatible con el orden constitucional, pues permitir que la Administración elija entre la reincorporación y la indemnización socavaría el derecho constitucional a la estabilidad del empleado público.
No resulta repugnante a la normativa constitucional y supraconstitucional la opción que el artículo 53 concede al administrado; por el contrario, es coherente con el sistema de protección del empleo público diseñado constitucional y legalmente.
Se hace referencia al precedente "Madorrán" de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que destaca la protección contra el despido arbitrario y la estabilidad del empleado público consagradas en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional.
Se declara la inconstitucionalidad del artículo 53 del Decreto-Ley N° 560/73 en la parte que otorga opción al Estado para elegir entre la reincorporación o una indemnización sustitutiva.
Solución del caso:
Se hace lugar a la demanda entablada.
Se anula la cesantía del actor y se ordena la reincorporación del mismo a su puesto de trabajo.
Se declara la inconstitucionalidad e inaplicabilidad del Artículo 53 del Decreto Ley 560/73 en cuanto se refiere a la opción a favor de la Administración para elegir entre reincorporar o indemnizar al agente cuya separación del cargo hubiese sido revocada.
Muy buen resumen.