La Sala I de la SCJM rechazó la Acción Procesal Administrativa interpuesta por EDEMSA contra la Resolución Nº 327/2019 del Ente Provincial Regulador Eléctrico (EPRE) por la cual se rechazaba el pedido de la empresa concesionaria de incluir una serie de interrupciones en el servicio como casos de fuerza mayor y por lo tanto quedar exenta de bonificar en las facturas a los usuarios afectados.
En este fallo la Corte analiza el contrato de concesión del servicio público eléctrico desde una perspectiva respetuosa del derecho constitucional de los usuarios a un servicio de calidad.
Carátula:
Empresa Distribuidora de Electricidad de Mendoza S.A. c/ E.P.R.E p/ Acción Procesal Administrativa
Expte. Nº:
13-05310087-7
Tribunal:
SCJM Sala I
Fecha:
22/05/2023
Link del fallo:
Hechos:
Los días 20/08/2018 y 11/11/2018 se produjeron interrupciones del servicio eléctrico en el alimentador denominado “COCASCO -GN 1013”. EDEMSA denunció ante el EPRE (ENTE PROVINCIAL REGULADOR ELECTRICO) dicha interrupción como supuesto de fuerza mayor en los términos del art. 1730 del Código Civil y Comercial, a fin de ser liberada de las multas/sanciones asociadas a dichos cortes.
Las interrupciones del servicio se originaron por fallas en el sistema eléctrico de generación debido a la salida de la Central Atucha II “aguas arriba”, por la desconexión de su principal bomba de refrigeración (interrupción del 20/08/2018) y la desconexión del generador por actuación de la protección del bloque (interrupción del 11/11/2018).
Se adjuntaron informes detallando las circunstancias del caso, incluyendo las instalaciones afectadas, la cantidad de usuarios afectados, la duración de los incidentes y las causas de las interrupciones.
El Área Jurídica de la Regulación del EPRE junto con el Área Técnica del Servicio Eléctrico del Ente Regulador emitieron un dictamen conjunto en el que se destacó que la causa invocada por la Distribuidora era un evento ocurrido en el Sistema Nacional, lo que estaba expresamente excluido de las eximentes de responsabilidad, conforme Procedimiento de Calidad aprobado por Resolución de Directorio N° 103/09.
El 28/08/2019, el Gerente Técnico del Suministro del EPRE emitió una disposición rechazando las causales de fuerza mayor invocadas por EDEMSA en los casos analizados.
Se presentó un recurso de revocatoria contra la disposición mencionada.
La Gerencia Técnica de Suministro emitió un memo explicando el procedimiento para casos de fuerza mayor y señalando la responsabilidad creciente de la Distribuidora en las interrupciones externas.
El 30/12/2019, el Directorio del EPRE emitió una resolución Nº 327/19 rechazando el recurso de revocatoria y confirmando la decisión de no considerar las interrupciones como casos de fuerza mayor.
Finalmente, EDEMSA interpusoAcción Procesal Administrativa contra el EPRE a fin anular la Resolución EPRE N° 327/19, que rechazaba el recurso de revocatoria interpuesto contra la Disposición Gerencial EPRE GTS N° 450/19.
Posición de EDEMSA (actora):
EDEMSA es responsable de la prestación del servicio público de distribución de energía eléctrica en su área territorial concesionada.
Explica cómo funciona el sistema eléctrico argentino, el Sistema Argentino de Interconexión (SADI), y expone cómo el mismo puede verse afectado por fallas en generadoras ubicadas a miles de kilómetros de EDEMSA, lo cual puede generar interrupciones en el servicio en su área de concesión.
CAMMESA es la entidad encargada de monitorear y operar el SADI y tiene autoridad sobre los agentes del sistema eléctrico, incluyendo a EDEMSA.
Ante salidas por falla de generadores o cortes en líneas de transporte, se produce un fenómeno eléctrico denominado "mínima frecuencia" que pone en riesgo la integridad del SADI. Para evitar el colapso del sistema, se establecen cortes programados llamados "despeje de carga".
EDEMSA debe realizar el despeje de carga de acuerdo a los procedimientos técnicos de CAMMESA, y el incumplimiento de estos procedimientos está penalizado.
El contrato de concesión de EDEMSA reconoce su pertenencia al SADI y su abastecimiento a través del mismo, y le impone la obligación de respetar los procedimientos de CAMMESA.
Existen equipos de protección llamados "Relés de Mínima Frecuencia" que miden la frecuencia en la red y tienen programado el esquema de despeje de carga establecido por CAMMESA.
Las interrupciones del servicio en EDEMSA se originaron por fallas en el sistema de generación eléctrica aguas arriba de su distribución, y la duración de las interrupciones escapa al control de EDEMSA.
EDEMSA denunció las interrupciones como supuestos de fuerza mayor, en cumplimiento de los plazos y condiciones establecidos en el procedimiento de control de la calidad técnica del servicio.
Las resoluciones del EPRE que rechazan las causales de fuerza mayor no valoraron adecuadamente las circunstancias y pruebas presentadas por EDEMSA y desconocen el funcionamiento del SADI y el Mercado Eléctrico Mayorista.
Se argumenta que las fallas en el sistema nacional de generación son imprevisibles e inevitables para EDEMSA y que el incumplimiento del servicio tiene como causa un incumplimiento previo en otro servicio conexo.
Menciona la obligación de EDEMSA de despeje de carga como una orden de autoridad competente y se destaca el papel de CAMMESA como entidad encargada del Despacho Nacional de Cargas.
Critica la falta de razonabilidad y proporcionalidad en las sanciones impuestas por el EPRE y argumenta que la decisión no se ajusta al objetivo de las sanciones establecido en el Contrato de Concesión.
Se plantea la excepción de incumplimiento prevista en el Código Civil y Comercial y se cuestiona la competencia del EPRE para imponer las sanciones por ser competencia del ENRE en el caso concreto.
Se menciona la flexibilización de los criterios para admisión de fuerza mayor establecida en la Carta Entendimiento aprobada por Decreto N° 3050/05 y Ley 7544 y se argumenta que el EPRE no consideró adecuadamente esta disposición.
Se alega que la decisión del EPRE vulnera el debido proceso, el derecho de defensa y el principio de razonabilidad y se cita doctrina en apoyo a estos argumentos.
Posición del EPRE (demandada):
El servicio público domiciliario de energía eléctrica es esencial para la salud y la vida digna, que está expresamente comprendido dentro de la noción de vivienda adecuada desarrollada por el sistema de protección de derechos humanos de Naciones Unidas.
Desde el inicio de la concesión, el EPRE reguló un procedimiento administrativo especial a los efectos de que la Distribuidora denunciara interrupciones que estime se han producido por caso fortuito o fuerza mayor, e indicó en caso de ser rechazadas, se deberán hacer los ajustes en las bonificaciones a los usuarios que correspondiese.
La actora ha actuado en contradicción con sus acciones anteriores desde el inicio de la concesión, evidenciado por los actos administrativos dictados por el Directorio del EPRE. En particular, siempre se han considerado las interrupciones causadas externamente al sistema en los indicadores de Calidad de Servicio Técnico . La actora afirma que el Poder Concedente prometió flexibilizar los criterios para admitir fuerza mayor como una exención de responsabilidad por interrupciones eléctricas de la red externa, según una Carta de Entendimiento firmada en 2005. Sin embargo, la actora ha tenido responsabilidad contractual desde el inicio de la concesión respecto a las interrupciones causadas por factores externos y la flexibilización de los criterios no es competencia del EPRE, ni debería modificar las normas del contrato de concesión.
La provisión del servicio público de electricidad debe cumplir con los niveles de calidad establecidos en las "Normas de Calidad del Servicio Público y Sanciones" del contrato de concesión. Estos parámetros estándar definen la calidad de servicio, y deben ser alcanzados para asegurar que el servicio se presta satisfactoriamente a los usuarios. Si se superan los umbrales de tolerancia, la concesionaria debe compensar a los usuarios con descuentos o bonificaciones. La calidad del "servicio técnico prestado" se mide por la frecuencia y duración total de las interrupciones, y está ligada a la confiabilidad y continuidad del servicio prestado por la Distribuidora. El EPRE controla el cumplimiento de estas condiciones de calidad. Según las Normas de Calidad del Servicio Público y Sanciones, todas las interrupciones de más de 3 minutos que originen la suspensión del servicio se contabilizarán, sean programadas o intempestivas. Así concluye que, la normativa contractual tiene incluidas todas las interrupciones que debe soportar un usuario del servicio eléctrico, siendo indistinto a tal efecto el origen de las mismas.
Si el servicio no se presta en condiciones satisfactorias, la tarifa no puede permanecer sin cambios.
La responsabilidad de la Distribuidora es de carácter contractual y está regida por el Derecho Público.
Las fallas externas no constituyen automáticamente casos de fuerza mayor que liberen a la Distribuidora de su responsabilidad.
Argumenta que el EPRE no tiene la competencia para determinar si las interrupciones externas o problemas en el sistema de transporte o generación son casos de fuerza mayor, siendo esto responsabilidad del organismo nacional ENRE. Si el ENRE reconoce tal situación como una exención de responsabilidad para los transportistas o generadores, entonces el EPRE podría considerar la solicitud. Sin embargo, tal circunstancia no está demostrada en el caso presente. Las sanciones son administrativas y no se rigen por los principios del derecho penal.
Expresa que los incumplimientos de la Distribuidora conducen a sanciones administrativas, no penales, y argumenta que carece de lógica jurídica aplicar los principios del derecho penal a las sanciones del contrato de concesión.
Por último indica que aunque la Resolución N° 327/19 no esté suspendida, la Distribuidora ha dejado de bonificar a los usuarios afectados, suspendiendo los efectos del acto administrativo de manera unilateral.
Posición de Fiscalía de Estado:
Tanto el caso fortuito como la fuerza mayor deben interpretarse de manera restrictiva y en este caso no se han dado ni probado. La prestadora no puede eximirse de responsabilidad por hechos que son parte del riesgo propio de su actividad.
El usuario es el sujeto más importante de la relación y sus derechos deben ser protegidos prioritariamente, según el artículo 42 de la Constitución Nacional y la Ley de Defensa del Consumidor. La sanción es una forma de proteger al usuario reintegrándole una suma proporcional por un servicio no recibido. Si no se aplica la sanción, la tarifa sería irrazonable y desproporcionada ante la deficiente calidad del servicio.
Posición de la SCJM:
No se encuentra controvertido que las interrupciones eléctricas se ocasionaron en una causa ajena a la empresa Distribuidora. Lo que se encuentra en discusión es si las mencionadas interrupciones deben ser incorporadas por la empresa actora al proceso de Cálculo de Indicadores de Calidad del Servicio Técnico, Sanciones y Bonificaciones que la misma debe presentar al organismo regulador semestralmente, las que en caso de excederse dan lugar a la aplicación de sanciones administrativas.
Analiza el litigio desde dos puntos relevantes, por tratarse de Servicios Públicos. Por un lado, valora las normas que regulan el Contrato de Concesión y las obligaciones de las partes, y por otro, la perspectiva del usuario del servicio que paga una tarifa a cambio de un servicio de determinada calidad.
El acto denegatorio que origina el proceso es una declaración preparatoria que se dicta en el marco del procedimiento específico “Cálculo de Indicadores, Sanciones y Bonificaciones”, el que incluye el control por parte del Ente Regulador.
I- Contrato de Concesión del Servicio Público de Energía Eléctrica y normativa aplicable.
Se cita jurisprudencia de la Corte que expresa “el tratamiento del contrato de concesión reviste particular importancia como punto de partida para la resolución de las causas porque a partir del mismo es que la empresa actora ha accedido a la situación de agente de la actividad eléctrica, como distribuidor”.
Se recuerda que se está frente a un contrato de larga duración y este tipo de contratos se caracterizan por encontrarse sometidos a permanente mutaciones, ya que las propias partes suponen que habrá cambios a lo largo del tiempo.
Resalta la importancia del "equilibrio dinámico" en el contrato de concesión, que debe adaptarse a los cambios provocados por el ejercicio de facultades y prerrogativas de control y regulación, en aras de preservar el interés público y los objetivos del servicio público, tanto desde un enfoque contractual como reglamentario. Sin embargo, la Administración podría enfrentar responsabilidad patrimonial si dichas directivas de control y regulación alteran el equilibrio del contrato después de su celebración.
Respecto del marco normativo: El artículo 31 de la Ley N° 6497 establece que los distribuidores de servicios eléctricos deben satisfacer toda la demanda, incluyendo los incrementos, y cumplir con las condiciones de calidad de servicio según las modalidades del contrato de concesión.
El artículo 15 del Decreto Reglamentario N° 196/98 establece que la calidad del servicio eléctrico debe cumplir con las normas técnicas y comerciales establecidas y que el Ente Provincial Regulador Eléctrico aplicará las disposiciones del respectivo contrato de concesión de distribución que deberán establecer, claramente, las normas de calidad de servicio que regirán las condiciones de su prestación. Además, se prevén sanciones por incumplimiento, en forma de bonificaciones calculadas en función de la energía no suministrada según el contrato de concesión.
Se establece que para la determinación de los indicadores se computarán todas las interrupciones con duración mayor a tres minutos que originen la suspensión del suministro de energía eléctrica a algún usuario o al conjunto de ellos; ya sea que las mismas sean programadas o intempestivas.
En este contexto, se definen dos etapas para cumplir con las exigencias de calidad de servicio: - La Etapa 1 permite a la Distribuidora adaptar sus instalaciones y sistemas para cumplir con las exigencias de calidad de la siguiente etapa. - La Etapa 2 controla la prestación del servicio a nivel de cada suministro, y se evalúa la calidad del servicio técnico en función de la frecuencia y duración de las interrupciones. Se establecen límites y se calcula la Energía No Suministrada para determinar las sanciones correspondientes. La Distribuidora debe hacer presentaciones semestrales con los resultados de su gestión y se detallan las sanciones y bonificaciones correspondientes.
La Resolución EPRE N° 103/09 aprobó los procedimientos para el control de la calidad del servicio técnico, comercial y del producto técnico en la Etapa 2. Se establecen exclusiones para interrupciones de corta duración, solicitadas por los usuarios, causas de fuerza mayor, defectos en las instalaciones del suministro y suspensiones por morosidad u otras causas atribuibles al usuario. Además, se especifica que las interrupciones aceptadas como causas de fuerza mayor no se considerarán en los indicadores de calidad de servicio técnico, pero deben ser registradas en la base de contingencias e informadas al ente regulador.
De la norma citada se despre que la Distribuidora es responsable de todas las interrupciones del servicio, excepto en casos autorizados por el Ente Provincial Regulador Eléctrico, ordenadas por el EPRE u otra autoridad competente, o causas de caso fortuito o fuerza mayor que sean imprevisibles, inevitables e irresistibles y estén fuera del riesgo propio de la actividad de distribución de energía. La Distribuidora no puede usar la falta de suministro suficiente de energía como excusa para el incumplimiento de las normas de calidad de servicio establecidas en el contrato de concesión. El EPRE informará a la Distribuidora las interrupciones en las que se rechacen las causas de caso fortuito o fuerza mayor invocadas, las cuales se incluirán automáticamente en el cálculo de los indicadores de calidad del servicio técnico, sanciones y bonificaciones, sin necesidad de un acto administrativo adicional.
Al firmar el contrato de concesión, la empresa actora tenía pleno conocimiento de las obligaciones relacionadas con los indicadores de calidad del servicio técnico, lo que incluía las interrupciones por causas externas y las fallas en el sistema de generación de energía eléctrica. Se menciona que esta forma de calcular los índices de calidad fue expresamente considerada en la Resolución N° 103 de 2009 y que la empresa no cuestionó su constitucionalidad.
Se hace referencia a una resolución del Ente Nacional Regulador de la Electricidad (ENRE) que rechazó un recurso de revocatoria presentado por otra distribuidora, donde se argumentaba que las interrupciones del servicio por causas externas no deberían ser consideradas. El ENRE sostuvo que la responsabilidad de la distribuidora es contractual y regida por el derecho público, y que la inclusión de las interrupciones externas en los cálculos de calidad del servicio es parte de dicha responsabilidad.
II - Derecho de los usuarios a la prestación del servicio respetando determinados niveles de calidad:
El sistema eléctrico tiene como objetivo principal la protección del usuario y que la Constitución Nacional impone a las autoridades el deber de asegurar la calidad y eficiencia de los servicios públicos. El marco regulatorio eléctrico y el contrato de concesión suscrito por la empresa actora están estructurados en línea con este objetivo.
La Ley 6497, establece los objetivos de la política electro-energética en la jurisdicción provincial y la protección de los intereses de los usuarios, así como la garantía de un abastecimiento de energía eléctrica de calidad y a precios competitivos. Asimismo, el Ente Provincial Regulador Eléctrico (EPRE) tiene la función de proteger adecuadamente los derechos de los usuarios.
La decisión del EPRE de no considerar las interrupciones externas como fuerza mayor o caso fortuito, no es ilegítima ni arbitraria. En efecto, la exclusión de responsabilidad de la distribuidora implicaría que los usuarios provinciales tendrían que determinar quién es responsable por las interrupciones del servicio y perseguir los daños derivados de la falta de prestación, lo cual sería contrario al marco regulatorio y a los principios de protección al consumidor.
En el caso de los servicios públicos domiciliarios, los usuarios tienen una situación de debilidad estructural frente a los proveedores, y que desde la entrada en vigencia del régimen reformado, las normas aplicables a las relaciones entre empresas prestadoras de servicios públicos y usuarios son las que integran el estatuto del consumidor, garantizando la solución más beneficiosa para el consumidor en caso de conflicto interpretativo.
Finalmente, en virtud de las disposiciones contractuales y normativas, las interrupciones externas deben ser consideradas en los indicadores de calidad del servicio técnico, y la decisión del EPRE de no aceptar la solicitud de la empresa actora es razonable.
En consecuencia, los agravios presentados por la empresa no son válidos y que los actos administrativos cuestionados respetaron el debido proceso y el derecho de defensa.
Solución del caso: Rechazo de la demanda.
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